|  |
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства Москвы от 19.06.2007 № 505-ПП
"ОБ ОБРАЩЕНИИ С ЗАПРОСОМ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Официальная публикация в СМИ:
"Вестник Мэра и Правительства Москвы", № 39, 12.07.2007
------------------------------------------------------------------
--> примечание.
Начало действия документа - 19.06.2007.
------------------------------------------------------------------
ПРАВИТЕЛЬСТВО МОСКВЫ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 июня 2007 г. № 505-ПП
ОБ ОБРАЩЕНИИ С ЗАПРОСОМ В КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В связи с возникшей неопределенностью в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации абзаца пятого части 2 статьи 6, части второй статьи 9, абзацев второго, третьего и четвертого части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", части 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", ограничивающих права субъектов Российской Федерации на осуществление заимствований, в том числе и внешних, Правительство Москвы постановляет:
1. Обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации абзаца пятого части 2 статьи 6, части второй статьи 9, абзацев второго, третьего и четвертого части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", части 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (приложение).
2. Комитету государственных заимствований города Москвы совместно с Правовым управлением Правительства Москвы внести предложение о представителе Правительства Москвы при рассмотрении запроса в Конституционном Суде Российской Федерации, подготовить необходимые материалы и направить запрос в Конституционный Суд Российской Федерации.
3. Установить, что оплата расходов на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации производится за счет средств бюджета города Москвы на содержание аппарата управления Комитета государственных заимствований города Москвы.
4. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы Росляка Ю.В.
Мэр Москвы
Ю.М. Лужков
Приложение
к постановлению Правительства
Москвы
от 19 июня 2007 г. № 505-ПП
Конституционный Суд Российской Федерации
г. Москва, ул. Ильинка, 21
Заявитель: Правительство Москвы,
г. Москва, ул. Тверская, 13
ЗАПРОС
О СООТВЕТСТВИИ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ АБЗАЦА
ПЯТОГО ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 6, ЧАСТИ ВТОРОЙ СТАТЬИ 9, АБЗАЦЕВ
ВТОРОГО, ТРЕТЬЕГО И ЧЕТВЕРТОГО ЧАСТИ ПЕРВОЙ СТАТЬИ 10
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 29 ИЮЛЯ 1998 ГОДА № 136-ФЗ
"ОБ ОСОБЕННОСТЯХ ЭМИССИИ И ОБРАЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ
И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЦЕННЫХ БУМАГ", СТАТЬИ 2 ФЕДЕРАЛЬНОГО
ЗАКОНА ОТ 5 АВГУСТА 2000 ГОДА № 116-ФЗ "О ВНЕСЕНИИ
ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ", ЧАСТИ 7 СТАТЬИ 5 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
ОТ 26 АПРЕЛЯ 2007 ГОДА № 63-ФЗ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ
В БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ЧАСТИ
РЕГУЛИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА И ПРИВЕДЕНИИ
В СООТВЕТСТВИЕ С БЮДЖЕТНЫМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
В соответствии с пунктом "а" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, подпунктом "а" пункта 1 части первой статьи 3 и статьями 84-87 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Правительство Москвы обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с настоящим запросом о соответствии Конституции Российской Федерации:
- абзаца пятого части 2 статьи 6, части второй статьи 9, абзацев второго, третьего и четвертого части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг";
- статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации";
- части 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".
В соответствии со статьей 36 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли:
- абзац пятый части 2 статьи 6, абзацы второй, третий и четвертый части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" части 2 статьи 4, частям 1 и 2 статьи 15 и части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации;
- часть вторая статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" части 2 статьи 4, части 2 статьи 8, частям 2 и 3 статьи 11, частям 1 и 2 статьи 15 и части 1 статьи 19 и статье 73 Конституции Российской Федерации;
- статья 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации", часть 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" части 2 статьи 8, частям 2 и 3 статьи 11, части 1 статьи 19 и статье 73 Конституции Российской Федерации.
Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3814.
Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, 2000, № 32, ст. 3339.
Федеральный закон от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, 2007, № 18, ст. 2117.
1. Содержание правовых норм, неопределенность соответствия которых Конституции Российской Федерации является предметом настоящего запроса в Конституционный Суд Российской Федерации:
1.1. Абзац пятый части 2 статьи 6 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" (далее - Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ) предусматривает, что субъекты Российской Федерации могут осуществлять эмиссию государственных ценных бумаг, приводящую к образованию внешнего долга, при условии предоставления при государственной регистрации проспекта эмиссии государственных ценных бумаг сведений о доходах, расходах, размере дефицита бюджета и источниках его финансирования за три последних года, предшествующих указанной эмиссии.
1.2. Часть вторая статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ предусматривает, что условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации должны также содержать информацию:
- о бюджете заемщика на год выпуска государственных ценных бумаг;
- о суммарной величине долга заемщика на момент выпуска государственных ценных бумаг;
- об исполнении бюджета заемщика за последние три завершенных финансовых года.
1.3. Абзацы второй, третий и четвертый части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ устанавливают в качестве оснований для отказа в государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации:
- нарушение эмитентом требований бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации о ценных бумагах;
- несоответствие представленных на государственную регистрацию условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации требованиям законодательства Российской Федерации, а также иным нормативным правовым актам Российской Федерации;
- нарушение эмитентом норм и предельных значений, установленных представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ.
1.4. Статья 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ) ограничивает право субъектов Российской Федерации осуществлять внешние заимствования следующим образом:
- право осуществления внешних заимствований принадлежит субъектам Российской Федерации, имевшим внешний долг на дату введения в действие названного Федерального закона;
- объем внешних заимствований субъекта Российской Федерации, относящегося к названной категории, в текущем финансовом году не может превышать объема обязательств по погашению основной суммы внешнего долга субъекта Российской Федерации в текущем финансовом году, за исключением случаев, указанных в части второй рассматриваемой статьи.
1.5. Часть 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ отсрочивает до 1 января 2011 года вступление в силу абзаца четвертого пункта 1 новой редакции статьи 104 Бюджетного кодекса Российской Федерации, введенной названным Федеральным законом, наделяющей субъекты Российской Федерации, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, начиная с очередного финансового года осуществлять внешние заимствования, в том числе и в целях финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации.
2. Неконституционность положений Федеральных законов, указанных в пункте 1 настоящего запроса, усматривается в том, что:
- нарушается конституционный принцип равенства;
- нарушаются требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования;
- нарушается установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- необоснованно умаляется финансовая самостоятельность субъектов Российской Федерации;
- в результате возникают препятствия для полноценной реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина.
3. Полагаем, что абзац пятый части 2 статьи 6, часть вторая статьи 9, абзацы второй, третий и четвертый части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ не соответствуют части 2 статьи 4, частям 1 и 2 статьи 15 и части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации по следующим основаниям:
3.1. Конституция Российской Федерации устанавливает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (часть 2 статьи 4, части 1 и 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации). По смыслу данного положения федеральный законодатель в процессе осуществления финансового регулирования (пункт "ж" статьи 71 Конституции Российской Федерации) может предусматривать юридические механизмы поддержания правопорядка в этой сфере, включая введение механизма государственной регистрации осуществления каких-либо операций, установление требований к материалам, предоставляемым для осуществления указанной государственной регистрации, а также закрепление оснований для отказа в осуществлении такой регистрации. Именно такие положения содержат абзац пятый части 2 статьи 6 и абзацы второй, третий и четвертый части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ.
Вместе с тем, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября 2003 года № 16-П и от 17 июня 2004 года № 12-П), из конституционного принципа равенства (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации) вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания законодательного регулирования, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. Приведенная правовая позиция имеет значение для всех сфер законодательного регулирования, в том числе для финансового регулирования.
3.2. Оценка нормативного содержания абзаца пятого части 2 статьи 6, абзацев второго, третьего и четвертого части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ должна осуществляться в системе норм этого Федерального закона, устанавливающего основы правопорядка в сфере эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ указанный Федеральный закон устанавливает, в частности, процедуру эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг. Согласно статье 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" под эмиссией ценных бумаг понимается установленная Федеральным законом последовательность действий эмитента по размещению эмиссионных ценных бумаг, этапами которой для государственных и муниципальных ценных бумаг являются, в частности, утверждение условий эмиссии и их государственная регистрация.
3.3. Часть четвертая статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ предусматривает, что государственной регистрации подлежит правовой акт, содержащий условия эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации. При этом Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ, за исключением абзаца пятого части 2 статьи 6, конституционность которого оспаривается в настоящем запросе, нигде не упоминает о государственной регистрации проспекта эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации. Более того, названный Федеральный закон среди документов, утверждаемых в процессе эмиссии государственных ценных бумаг (статьи 8, 9 и 11), вообще не предусматривает проспекта эмиссии государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации.
Соответственно, отсутствуют нормы о порядке утверждения указанного проспекта эмиссии и составе информации, отражаемой в нем. В такой ситуации субъекты Российской Федерации фактически лишаются права осуществлять выпуск облигационных займов, приводящих к возникновению внешнего долга, поскольку неясно, какой документ, каким образом составленный и оформленный, какой орган государственной власти куда должен представлять для государственной регистрации, необходимой для выпуска таких займов.
3.4. Положения части второй статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ предусматривают, что условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации должны содержать информацию о бюджете субъекта Российской Федерации и об исполнении его бюджета за три последних завершенных финансовых года. В соответствии со статьями 11 и 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет субъекта Российской Федерации утверждается в форме закона субъекта Российской Федерации и представляет собой форму образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта Российской Федерации. Минимальный состав показателей, утверждаемых в рамках закона о бюджете субъекта Российской Федерации, предусмотрен в статье 184.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Вместе с тем часть вторая статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ не устанавливает объем информации о бюджете субъекта Российской Федерации, подлежащей включению в условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации. В результате эмитенты ценных бумаг субъектов Российской Федерации определяют объем указанной информации произвольно.
В свою очередь регистрирующий орган (в соответствии со статьей 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации - Министерство финансов Российской Федерации), руководствуясь абзацем третьим части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ о том, что основанием для отказа в государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации (соответственно включая информацию о бюджете) может служить их несоответствие требованиям законодательства Российской Федерации, а также иным нормативным правовым актам Российской Федерации, осуществляет полномасштабную проверку закона о бюджете субъекта Российской Федерации, а не информации о бюджете, включенной в условия эмиссии.
Аналогичное положение складывается с отчетами об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации за последние три года. В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 272 Бюджетного кодекса Российской Федерации указанные отчеты составляются в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утверждении бюджета и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации. Однако часть вторая статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ также не конкретизирует состав информации из указанных отчетов, подлежащей отражению об условиях эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации, что ведет к последствиям, рассмотренным выше, применительно к информации о бюджете субъекта Российской Федерации.
Таким образом, неопределенная и неясная формулировка части второй статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ затрудняет ее применение для эмитентов государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации при утверждении условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации и создает предпосылки для произвольного расширения регистрирующим органом объекта проверки и контроля при регистрации указанных условий эмиссии.
3.5. Абзацы второй, третий и четвертый части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ фактически представляют собой меры юридической ответственности для эмитентов государственных ценных бумаг, нарушивших законодательство Российской Федерации. Однако предусмотренное ими нормативное регулирование меры ответственности в виде отказа в регистрации условий эмиссии государственных ценных бумаг, применяемое к эмитентам - нарушителям законодательства, не отличается необходимой конкретикой.
Так, наряду с несоответствием требованиям законодательства Российской Федерации, а также иным нормативным правовым актам Российской Федерации представленных для государственной регистрации условий эмиссии (абзац третий части первой статьи 10) предусматривается, что основанием для отказа в регистрации условий эмиссии является нарушение эмитентом требований бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о рынке ценных бумаг (абзац второй части первой статьи 10). Однако неясно, какое нарушение эмитента имеется в виду: совершенное в процессе утверждения условий эмиссии государственных ценных бумаг - тогда это нарушение охватывается нормой о несоответствии представленных на государственную регистрацию условий эмиссии законодательству Российской Федерации (абзац третий части первой статьи 10); совершенное при выпуске ценных бумаг в соответствии с ранее зарегистрированными условиями эмиссии; или же речь идет о нарушении любых требований бюджетного законодательства, в том числе не связанных с выпуском государственных ценных бумаг. В последних двух случаях положения абзаца второго части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ означают, что эмитент, когда-либо нарушивший требования законодательства Российской Федерации о рынке ценных бумаг и/или бюджетного законодательства Российской Федерации (в том числе и не в связи с выпуском государственных ценных бумаг), навсегда лишается возможности осуществить государственную регистрацию условий эмиссии своих государственных ценных бумаг.
Аналогично абзац четвертый части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ не устанавливает временные рамки, в пределах которых нарушение эмитентом государственных ценных бумаг предельных значений, установленных представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с названным Федеральным законом является основанием для отказа в государственной регистрации условий эмиссии государственных ценных бумаг. Последствия отсутствия такого указания были подробно рассмотрены выше применительно к анализу абзаца второго части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ. Более того, Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ не содержит указаний на то, какие предельные значения должны устанавливать представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Также в статье 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ отсутствует указание на необходимость включения указанных предельных значений в условия эмиссии государственных ценных бумаг.
Что касается абзаца третьего части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ, то он предусматривает, что основанием для отказа в государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации может служить их несоответствие требованиям законодательства Российской Федерации, а также иным нормативным правовым актам Российской Федерации. С учетом неопределенности объема информации о бюджете, которая должна содержаться в условиях эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации (пункт 3.4 настоящего запроса), применение абзаца третьего части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ фактически позволяет отказывать в государственной регистрации условий эмиссии в случае противоречия закона о бюджете субъекта Российской Федерации или отчетов об исполнении бюджета за три последних завершенных финансовых года каким-либо положениям законодательства Российской Федерации и подзаконным нормативным правовым актам Российской Федерации, не связанным с осуществлением заимствований в форме выпуска ценных бумаг.
Подобное положение противоречит самой сути государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации, которая состоит в обеспечении соответствия условий эмиссий указанных ценных бумаг прежде всего гражданскому и бюджетному законодательству, а также законодательству о рынке ценных бумаг в целях обеспечения надлежащей защиты интересов инвесторов. Противоречия отдельных положений закона о бюджете субъекта Российской Федерации или отчетов об исполнении бюджета за три последних завершенных финансовых года, не связанных с выпуском ценных бумаг, не затрагивают интересов инвесторов и, соответственно, не должны служить основанием для отказа в государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации. В противном случае рассматриваемая процедура государственной регистрации фактически подменяет собой механизмы надзора за соблюдением субъектами Российской Федерации законодательства Российской Федерации и означает присвоение регистрирующим органом функций прокуратуры Российской Федерации, предусмотренных статьями 21-25.1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации".
Более того, неопределенная формулировка абзаца третьего части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ предполагает проверку условий эмиссии, включая закон о бюджете субъекта Российской Федерации и отчеты об исполнении бюджета за три последних завершенных финансовых года, на соответствие всему массиву нормативных правовых актов Российской Федерации, что создает существенные трудности для правоприменителей - органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Таким образом, неопределенная и неясная формулировка положения абзаца третьего части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ открывает большие возможности для произвола со стороны регистрирующего органа.
4. Полагаем, что часть вторая статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ, статья 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ и часть 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ противоречат части 2 статьи 8, частям 2 и 3 статьи 11, статье 19 и статье 73 Конституции Российской Федерации по следующим основаниям:
4.1. В соответствии с частью 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная (федеральная и субъектов Российской Федерации), муниципальная и иные формы собственности. Этому положению корреспондирует конституционный принцип юридического равенства (часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с частью 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. При этом в соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Согласно статье 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находятся федеральная государственная собственность и управление ею (пункт "д"), федеральный бюджет (пункт "з"). Статьи 71 и 72 Конституции Российской Федерации не относят бюджет и собственность субъектов Российской Федерации к ведению Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Учитывая изложенное, можно сделать выводы о том, что:
- к предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации относятся право управлять своей собственностью, иметь собственный бюджет и самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, а также формирование, определение направлений использования, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации. Данный вывод соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлении от 17 июня 2004 года № 12-П и определении от 8 января 1998 года № 4-О;
- статус субъектов Российской Федерации как самостоятельных участников (субъектов) бюджетных правоотношений обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника в отношении денежных средств и иного принадлежащего им имущества. Данный вывод соответствует правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлении от 17 июня 2004 года № 12-П.
Указанные положения Конституции Российской Федерации получили свое развитие в законодательстве Российской Федерации.
4.2. В соответствии со статьей 26.10 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ) экономическую основу деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации составляют в том числе находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации средства бюджета субъекта Российской Федерации.
Статья 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ предусматривает, что каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет (пункт 1); органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта Российской Федерации, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской Федерации (пункт 2); формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с соблюдением требований, установленных данным Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации (пункт 3).
При этом Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 2 ноября 2006 года № 540-О сформулировал правовую позицию, в соответствии с которой привлечение заемных средств, в том числе за счет выпуска государственных ценных бумаг субъекта Российской Федерации, является одним из установленных законом способов привлечения денежных средств для формирования бюджета субъекта Российской Федерации.
Приведенным законоположениям корреспондируют положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, выделяющие бюджеты субъектов Российской Федерации в отдельный уровень бюджетной системы Российской Федерации и закрепляющие принцип самостоятельности бюджетов, который означает, в частности, право и обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, включая утверждение и исполнение бюджета, а также право самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов, за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней (статьи 8, 10, 15 и 31).
4.3. В контексте рассмотренных норм Конституции Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ, Бюджетного кодекса Российской Федерации положения части второй статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ нарушают самостоятельность субъектов Российской Федерации в формировании средств бюджетов субъектов Российской Федерации следующим образом.
Содержание условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации устанавливается частями первой и второй статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ. При этом пределы рассмотрения и анализа текста условий эмиссии при осуществлении указанной государственной регистрации фактически определяются абзацем третьим части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ, в соответствии с которой основанием отказа в регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации является их несоответствие требованиям законодательства Российской Федерации, а также иным нормативным правовым актам Российской Федерации.
Принимая во внимание, что в соответствии с частью второй статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ условия эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации должны содержать информацию о бюджете заемщика на год выпуска государственных ценных бумаг и об исполнении бюджета заемщика за последние три завершенных финансовых года, предметом рассмотрения и, соответственно, государственной регистрации являются в том числе указанные данные.
Таким образом, речь фактически идет о санкционировании регистрирующим органом (Министерством финансов Российской Федерации) бюджета субъекта Российской Федерации на год выпуска ценных бумаг, без осуществления которого невозможно его исполнение в полном объеме, поскольку последнее предполагает в том числе привлечение средств из источников финансирования дефицита бюджета путем выпуска ценных бумаг. При этом с учетом сложившейся на основании части второй статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ практики ежегодной государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации подобное санкционирование бюджета субъектов Российской Федерации происходит также ежегодно. Этим ограничивается право субъектов Российской Федерации на самостоятельное утверждение и исполнение бюджетов, основанное на частях 2 и 3 статей 11 и статье 73 Конституции Российской Федерации, предусмотренное статьей 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ и статьями 8, 10, 15 и 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Кроме того, необходимо отметить, что сложившаяся на основе положений части второй статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ и не предусмотренная законом практика ежегодной государственной регистрации условий эмиссии ценных бумаг субъектов Российской Федерации ограничивает права субъектов Российской Федерации по сравнению с Российской Федерацией в формировании своей собственности (бюджета), поскольку ежегодная регистрация условий эмиссии ценных бумаг Российской Федерации не осуществляется. Одновременно указанным положением нарушается конституционный принцип равенства (часть 2 статьи 8 и часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации).
4.4. Положения статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ, с одной стороны, накладывают ограничения на внешние заимствования субъектов Российской Федерации, лишая их одного из способов формирования собственности (бюджета), поскольку запрещают привлекать внешние займы на финансирование дефицита бюджета субъекта Российской Федерации. При этом в отношении внешних заимствований Российской Федерации (субъекта федеральной государственной собственности) и юридических лиц (субъектов частной собственности) такие ограничения в законодательстве отсутствуют. Таким образом, нарушается конституционный принцип равенства (часть 2 статьи 8 и часть 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации).
С другой стороны, рассматриваемые положения статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ ограничивают самостоятельность субъектов Российской Федерации в формировании средств бюджетов субъектов Российской Федерации, которое, как констатируется в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 12-П и определении Конституционного Суда Российской Федерации от 8 января 1998 года № 4-О, относится к предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации.
Обоснованность изложенной позиции заявителя подтверждается и тем, что в соответствии с абзацем четвертым пункта 1 новой редакции статьи 104 Бюджетного кодекса Российской Федерации, введенной Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ, субъекты Российской Федерации, для которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных лет не превышала 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, начиная с очередного финансового года получают право осуществлять внешние заимствования, в том числе и в целях финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации. Вместе с тем часть 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ отсрочивает введение указанной нормы до 1 января 2011 года. Таким образом, часть 7 статьи 5 сохраняет ограничения права на осуществление внешних заимствований субъектов Российской Федерации, накладываемые статьей 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ.
4.5. Вопрос об ограничении бюджетных прав субъектов Российской Федерации оспариваемыми нормами статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ является не абстрактным теоретическим вопросом о пределах конституционных прав субъектов Российской Федерации, а конкретным практическим вопросом, от решения которого зависит возможность субъектов Российской Федерации эффективно исполнять свои обязанности перед населением.
В связи с отсутствием права у субъекта Российской Федерации осуществлять внешние заимствования ограничиваются его возможности по финансированию социальных программ, в том числе, направленных на реализацию национальных проектов. В результате может иметь место задержка выполнения субъектами Российской Федерации своих, как сугубо экономических обязательств, так и обязательств перед гражданами о направлении денежных средств на социальные цели.
В статье 7 Конституции Российской Федерации закрепляется, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Человек, его права и свободы согласно статье 2 Конституции Российской Федерации являются высшей ценностью. Признание, соблюдение, защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. В соответствии со статьей 18 Конституции Российской Федерации именно права и свободы человека и гражданина, являясь непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной властей.
Согласно постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2004 года № 12-П "в Российской Федерации как правовом социальном государстве гарантируются надлежащие финансовые условия осуществления программ социального развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина".
4.6. При оценке конституционности части второй статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ и статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ нельзя не учитывать позицию Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированную в постановлении от 17 июня 2004 года № 12-П, в соответствии с которой федеральный законодатель, осуществляя финансовое регулирование на основе Конституции Российской Федерации, имеет дискреционные полномочия в выборе правовых средств, что позволяет ему учитывать всю совокупность социально-экономических, иных факторов развития Российской Федерации. Отсюда следует, что нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле.
Вместе с тем при осуществлении финансового регулирования (пункт "е" статьи 71 Конституции Российской Федерации) федеральный законодатель должен руководствоваться всей совокупностью конституционных норм, а не только положениями Конституции Российской Федерации, на основе которых в Российской Федерации как правовом социальном государстве гарантируются надлежащие финансовые условия осуществления программ социального развития, обеспечения прав и свобод человека и гражданина (статьи 2, 7, 18, пункты "в" и "е" статьи 71 Конституции Российской Федерации). Такой подход ведет к умалению иных не менее значимых норм Конституции Российской Федерации, закрепляющих равенство прав собственности (часть 2 статьи 8 Конституции Российской Федерации) и полноту государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации (часть 3 статьи 11 и статья 73 Конституции Российской Федерации).
------------------------------------------------------------------
--> примечание.
В официальном тексте документа, видимо, допущена опечатка: статья 125 отсутствует в Федеральном конституционном законе от 21.07.1994 № 1-ФКЗ.
------------------------------------------------------------------
5. На основании пункта 2 статьи 125 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Правительство Москвы просит Конституционный Суд Российской Федерации рассмотреть вопрос о соответствии Конституции Российской Федерации:
1) абзаца пятого части 2 статьи 6, абзацев второго, третьего и четвертого части первой статьи 10 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" части 2 статьи 4, частям 1 и 2 статьи 15 и части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации с точки зрения требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, а также соблюдения конституционного принципа равенства всех перед законом и судом;
2) части второй статьи 9 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" части 2 статьи 4, части 2 статьи 8, частям 2 и 3 статьи 11, частям 1 и 2 статьи 15 и части 1 статьи 19 и статье 73 Конституции Российской Федерации с точки зрения соблюдения требования определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, установленного Конституцией Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации;
3) статьи 2 Федерального закона от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (в части, ограничивающей право субъектов Российской Федерации на осуществление внешних заимствований для финансирования дефицитов своих бюджетов) и части 7 статьи 5 Федерального закона от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации" (в части, откладывающей введение в действие абзаца четвертого пункта 1 новой редакции статьи 104 Бюджетного кодекса Российской Федерации) части 2 статьи 8, частям 2 и 3 статьи 11, статье 19 и статье 73 Конституции Российской Федерации с точки зрения соблюдения конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рамках предметов исключительного ведения субъектов Российской Федерации.
------------------------------------------------------------------
--------------------
| | |
|
