|  |
ПИСЬМО УМНС РФ по г. Москве от 02.09.2004 № 18-10/56976
"О НАПРАВЛЕНИИ МАТЕРИАЛОВ ВСЕРОССИЙСКОГО СОВЕЩАНИЯ-СЕМИНАРА С РАБОТНИКАМИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ ПО ВОПРОСАМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ И ПОВЫШЕНИЯ УРОВНЯ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ"
(извлечения)
Официальная публикация в СМИ:
"Вестник московского бухгалтера", № 35 (20 - 26 сентября), 2004
УПРАВЛЕНИЕ МИНИСТЕРСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПО НАЛОГАМ И СБОРАМ ПО Г. МОСКВЕ
ПИСЬМО
от 2 сентября 2004 г. № 18-10/56976
О НАПРАВЛЕНИИ МАТЕРИАЛОВ ВСЕРОССИЙСКОГО
СОВЕЩАНИЯ-СЕМИНАРА С РАБОТНИКАМИ НАЛОГОВЫХ
ОРГАНОВ ПО ВОПРОСАМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ОРГАНИЗАЦИИ НАЛОГОВОГО КОНТРОЛЯ И ПОВЫШЕНИЯ
УРОВНЯ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ
(Извлечения)
Управление Министерства РФ по налогам и сборам по г. Москве направляет для практического использования в работе материалы совещания-семинара с работниками налоговых органов по вопросам совершенствования организации налогового контроля и повышения уровня правового обеспечения деятельности налоговых органов.
Заместитель
руководителя Управления
Министерства РФ по налогам
и сборам по г. Москве
Л.Я. Сосихина
Приложение
к письму Управления
МНС РФ по г. Москве
от 2 сентября 2004 г. № 18-10/56976
ТЕЗИСЫ
ВЫСТУПЛЕНИЙ НА СЕМИНАРЕ-СОВЕЩАНИИ РАБОТНИКОВ
НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ
<...>
О МЕРАХ ПО ПОВЫШЕНИЮ ЭФФЕКТИВНОСТИ
КОНТРОЛЬНОЙ РАБОТЫ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ
<...>
В последнее время у нас сложилась тенденция существенного уменьшения количества проводимых выездных проверок, только за истекший год количество выездных проверок организаций сократилось почти на 30 процентов, аналогичная динамика имела место и в предыдущие годы. Конечно, на фоне имеющего место роста доначислений по результатам выездных проверок такая тенденция в целом оправданна. Однако уменьшение количества выездных проверок должно в обязательном порядке сопровождаться увеличением количества камеральных проверок, проведенных в углубленном режиме. В противном случае мы можем просто упустить значительную часть контингента налогоплательщиков из сферы налогового контроля.
Еще одна проблема, на которой я хотел бы заострить ваше внимание, - это проблема, связанная с дисциплиной исполнения запросов на проведение встречных проверок.
Налоговым органам, направляющим запросы на проведение встречных проверок, не следует забывать, что согласно статье 87 Кодекса встречная проверка - это не проверка в собственном смысле слова, а истребование у лиц, связанных с деятельностью налогоплательщика, документов, относящихся к деятельности проверяемого налогоплательщика. В связи с этим в большинстве случаев ничего не мешает самому налоговому органу, проводящему проверку, запросить эти документы у контрагента налогоплательщика, пусть даже он находится в другом регионе, а в случае непредставления этих документов есть все основания начать в отношении контрагента производство по делу о налоговом правонарушении, предусмотренном статьей 126 НК РФ. В наших регламентах выездных проверок и контроля за применением ставки 0 процентов говорится о том, что запросы документов для встречной проверки через налоговый орган, где стоит на учете контрагент, осуществляются лишь в случае необходимости, то есть когда по каким-то причинам не удается получить эти документы напрямую от контрагента. Однако, насколько нам известно, практика истребования документов для встречной проверки через налоговый орган по месту учета сложилась массовая.
И несколько слов хотелось бы сказать по проблеме взаимодействия с органами внутренних дел. Налаживание тесных отношений с ними также являлось одним из основных приоритетов нашей работы.
Анализируя результаты выездных проверок, проведенных налоговыми органами с участием органов внутренних дел во втором полугодии 2003 года, и итоги проверок первого полугодия, когда проверки осуществлялись с участием органов налоговой полиции, можно сделать вывод о наличии определенных положительных сдвигов в эффективности взаимодействия с органами внутренних дел по сравнению с их предшественниками.
<...>
Руководитель Департамента
организации налогового контроля
Министерства РФ по налогам и сборам
В.В. Сашичев
<...>
ВОПРОСЫ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ И ОРГАНОВ
ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ СОВМЕСТНЫХ
ВЫЕЗДНЫХ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК. ПРОБЛЕМНЫЕ
ВОПРОСЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ
ВЫЕЗДНЫХ НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК
<...>
МНС России и МВД России была проведена работа по созданию пакета документов, регулирующих вопросы взаимодействия, в том числе приказом МВД России и МНС России от 22.01.2004 № 76/АС-3-06/37 утверждена Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при осуществлении выездных налоговых проверок (приказ зарегистрирован Минюстом России 26.02.2004 № 5688, доведен письмом МНС России от 05.03.2004 № 06-4-03/323). Указанная Инструкция регламентирует вопросы организации и проведения совместных проверок.
Действующим законодательством о налогах и сборах, как мы уже знаем, предусмотрено разделение полномочий налоговых органов и органов внутренних дел при проведении налоговых проверок.
Так, в соответствии со статьями 82 и 101 Налогового кодекса функции налогового контроля, в том числе посредством проведения налоговых проверок, а также ведения производства по делам о налоговых правонарушениях, относятся к компетенции налоговых органов. Органы внутренних дел не наделены полномочиями по осуществлению предусмотренных Кодексом процедур налогового контроля и взысканию соответствующих налоговых санкций. В связи с этим проверки, проводимые органами внутренних дел, не являются выездными налоговыми проверками.
Более того, органы внутренних дел не входят в круг участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах (Федеральный закон от 30.06.2003 № 86-ФЗ).
Выездные налоговые проверки проводятся должностными лицами налоговых органов с участием сотрудников органов внутренних дел в соответствии с пунктом 1 статьи 36 Налогового кодекса и пунктом 33 статьи 11 Закона Российской Федерации от 18.04.91 № 1026-1 "О милиции".
Основаниями для проведения налоговых проверок с участием органов внутренних дел являются:
1) наличие у налогового органа данных, свидетельствующих о возможных нарушениях налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах, и необходимости проверки указанных данных с участием специалистов-ревизоров и (или) сотрудников оперативных подразделений;
2) необходимость привлечения сотрудников органа внутренних дел в качестве специалистов для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля;
3) необходимость содействия должностным лицам налогового органа, проводящим проверку, в случаях воспрепятствования их законной деятельности, а также обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц при исполнении ими должностных обязанностей;
4) назначение выездной налоговой проверки на основании материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах, направленных органом внутренних дел в налоговый орган, для принятия по ним решения в соответствии с пунктом 2 статьи 36 Налогового кодекса.
При этом хочу остановиться на том, что в соответствии с Инструкцией о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения, которая также утверждена названным выше приказом, материалы направляются:
- в случае проведения органом внутренних дел проверки, ревизии производственной и финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с пунктом 25 статьи 11 Закона "О милиции" либо проверки при наличии признаков преступления, связанных с нарушением законодательства о налогах и сборах в соответствии с пунктом 35 статьи 11 Закона Российской Федерации "О милиции" - в десятидневный срок со дня подписания соответствующего акта проверки, ревизии;
- в случае если указанные действия не проводились - в десятидневный срок со дня выявления обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом к полномочиям налоговых органов.
При выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, в отношении физического лица орган внутренних дел направляет материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения:
- в случае проведения органом внутренних дел проверки, ревизии производственной и финансово-хозяйственной деятельности в соответствии с пунктом 25 статьи 11 Закона Российской Федерации "О милиции" либо проверки при наличии признаков преступления, связанных с нарушением законодательства о налогах и сборах в соответствии с пунктом 35 статьи 11 Закона Российской Федерации "О милиции" - в десятидневный срок со дня подписания соответствующего акта проверки, ревизии;
- в случае если указанные действия не проводились - в десятидневный срок со дня выявления обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом к полномочиям налоговых органов.
В случаях возбуждения в отношении физического лица уголовного дела, отказа в возбуждении уголовного дела или его прекращения орган внутренних дел уведомляет об этом налоговый орган в десятидневный срок со дня вынесения постановления о возбуждении уголовного дела, об отказе в возбуждении уголовного дела или его прекращении.
Как показывает практика, в настоящее время имеются значительные резервы в повышении результативности совместных проверок, в том числе своевременное привлечение сотрудников органов внутренних дел к совместным проверкам для их качественного документирования при выявлении признаков налоговых преступлений, особенно совершенных в особо крупных размерах.
Учитывая, что численность подразделений органов внутренних дел значительно меньше численности работников налоговых органов, задействование сотрудников органов внутренних дел для сплошной проверки всех финансово-хозяйственных операций налогоплательщиков представляется невозможным без ущерба для проведения ими других проверок.
В связи с этим совместная работа по взаимодействию должна быть нацелена прежде всего на использование всей информации, которой располагают как налоговые органы, так и органы внутренних дел, в особенности оперативной информации, а также выбор объектов (организаций, физических лиц) для совместного проведения проверок, изначально требующих закрепления признаков совершения налоговых преступлений и накопления максимальной доказательственной базы для реализации материалов проверки уголовно-процессуальными методами.
Это позволит исключить работу проверяющих сотрудников вслепую, уменьшить трудоемкость, срок проведения проверки, повысить результативность проводимых проверок.
Всем известно, что проведению совместных проверок должны предшествовать сбор и обработка информации о налогоплательщике. Именно на этом этапе и нужно начинать взаимодействие налоговых органов и органов внутренних дел с максимальным использованием информационных ресурсов обоих ведомств.
Одной из форм эффективной организации проверок является организация одновременно проверок налогоплательщиков и связанных с ними контрагентов и использование при проведении этих проверок встречной информации. Либо, при отсутствии реальной возможности параллельных проверок, целесообразно проводить проверки последовательно в каждой организации, что позволит применять в полном объеме оперативные данные, полученные в результате предыдущих проверок.
Как я уже сказала, проведению выездной налоговой проверки должен предшествовать предпроверочный анализ должностными лицами налогового органа и сотрудниками органа внутренних дел всей имеющейся в налоговом органе и органе внутренних дел информации о налогоплательщике, в том числе данных информационно-аналитического учета налогоплательщика, сведений об уплате им установленных законодательством налогов и сборов, о результатах предыдущих проверок, данных бухгалтерской отчетности и налоговых деклараций, имеющейся оперативной информации и т.д., которая может быть использована при проведении проверки.
При необходимости осуществляются иные предпроверочные мероприятия (сбор недостающей информации о налогоплательщике; получение сведений (информации) от лиц, располагающих информацией (документами) о нем, и лиц, имеющих хозяйственные связи с ним).
Кроме того, изучается и анализируется иная полученная в результате контрольной и оперативно-разыскной деятельности информация, которая имеет или может иметь отношение к предмету предстоящей проверки.
Исключительно важное значение приобретают вопросы обеспечения налоговых органов необходимой для подготовки и проведения выездных налоговых проверок оперативной информацией о деятельности налогоплательщика, а также обеспечения надлежащей физической защиты проверяющих.
Основанием для проведения выездной налоговой проверки является решение руководителя (заместителя руководителя) налогового органа о ее проведении. В данном решении указываются только те сотрудники, которые выделены на основании запроса налогового органа для участия в проведении проверки и входящие в состав проверяющей группы, за исключением сотрудников органа внутренних дел, которые привлекаются для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля в качестве специалистов и (или) для обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья должностных лиц налогового органа, проводящих проверку. Указанные лица не должны подписывать акт выездной налоговой проверки - в этом случае акт в орган внутренних дел не направляется.
В случаях назначения выездных налоговых проверок на основании постановления следователя, вынесенного по находящимся в его производстве уголовным делам, в решении о проведении выездной налоговой проверки должны учитываться содержащиеся в постановлении следователя предложения по характеру, сроку и объему проверки и поставленные вопросы.
Непосредственно перед началом проверки в целях обеспечения четкой координации действий участников проверяющей группы проводится рабочее совещание, на котором:
- обсуждаются результаты проведенной предпроверочной подготовки. На основе данных, полученных в ходе предпроверочных мероприятий, а также особенностей проверяемого налогоплательщика вырабатываются и согласуются основные направления проведения предстоящей проверки, а также определяются конечные методы проверки и взаимодействия членов проверяющей бригады;
- составляется аналитическая схема выявления нарушений законодательства о налогах и сборах, по которым имеется соответствующая оперативная информация, формирования доказательственной базы по этим нарушениям, а также вопросы организации и тактики осуществления мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья проверяющих.
По результатам проведенной подготовительной работы должностное лицо налогового органа, которому поручено возглавлять проверяющую группу, может составить план (или программу) проведения проверки, включающий в себя примерный перечень вопросов, а также предполагаемый перечень основных мероприятий, осуществляемых в процессе проверки, с указанием конкретных исполнителей.
В ходе проверки круг вопросов может быть расширен или сокращен по согласованию с руководителем (заместителем руководителя) налогового органа, в том числе могут быть включены вопросы, поставленные в постановлении следователя, осуществляющего расследование уголовного дела, как возбужденного до начала проверки, так и в процессе проверки.
Несколько слов о действиях проверяющих при проведении выездных налоговых проверок.
В случае если проверкой установлены факты нарушения законодательства о налогах и сборах, проверяющими должны быть приняты необходимые меры по сбору доказательств. В установленном порядке производятся снятие копий с документов и файлов, свидетельствующих о совершении нарушения законодательства о налогах и сборах, истребование недостающих документов, выемка документов и предметов, в том числе электронных носителей информации, проведение встречных проверок, допросы свидетелей и другие действия. При выявлении проверкой фактов неуплаты (неполной уплаты) сумм налогов (сборов) проверяющими производится исчисление сумм неуплаченных (не полностью уплаченных) налогов (сборов) и пеней, а также формируются предложения о привлечении к налоговой, уголовной и административной ответственности.
В случаях направления материалов проверки в орган внутренних дел для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам преступлений, предусмотренных статьями 198, 199, 199.1, 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, производятся расчеты сумм неуплаченных налогов (сборов) по их видам, налоговым периодам и финансовым годам (финансовый год соответствует календарному году).
При наличии необходимости в ходе проверки исследуются учетные документы налогоплательщика, хранящиеся в электронном виде.
В случаях когда налогоплательщик воспрепятствует доступу к электронной базе, а также когда имеется информация или есть основания предполагать ведение двойной бухгалтерии, целесообразно произвести выемку системных блоков, содержащих информацию учетных документов налогоплательщика в электронном виде.
В указанном случае для участия в проведении действий по осуществлению налогового контроля целесообразно привлекать специалистов в области информационных технологий, в том числе из числа специалистов органов внутренних дел, которым поручается произвести при необходимости доступ к информации, анализ цифровых и тестовых данных, хранящихся в электронном виде, определить даты ввода в компьютер исследуемой информации, изменений содержания документа, восстановить стертые файлы и записи в базах данных, установить авторство, место, способ подготовки информации и т.п. При необходимости изучается состояние компьютера и периферийных устройств.
Учетная и иная информация, хранящаяся в электронном виде, может исследоваться как непосредственно на самом компьютере, так и на копиях этой информации, выполненных на бумажных носителях. При исследовании первичных и сводных учетных документов, хранящихся в электронном виде, следует исходить из того, что в соответствии с пунктом 7 статьи 9 Федерального закона от 21.11.96 № 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" организация обязана по требованию проверяющих изготовить за свой счет копии таких документов на бумажных носителях.
Начальник отдела
методологии налоговых проверок
Департамента организации
налогового контроля
Министерства РФ
по налогам и сборам
Т.Н. Мехова
ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ
НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ ПО ПРОВЕДЕНИЮ КАМЕРАЛЬНЫХ
НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК, ОФОРМЛЕНИЮ И РЕАЛИЗАЦИИ
ИХ РЕЗУЛЬТАТОВ. ОЦЕНКА КАЧЕСТВА КАМЕРАЛЬНЫХ
НАЛОГОВЫХ ПРОВЕРОК (ПОЛОЖИТЕЛЬНЫЙ
ОПЫТ И НЕДОСТАТКИ)
Основной упор в решении вопросов повышения эффективности налогового контроля Министерство делает на камеральную проверку, которая является наименее трудозатратной формой налогового контроля по сравнению с выездной налоговой проверкой и не должна уступать ей по степени эффективности, и данными проверками охватываются все 100 процентов налогоплательщиков.
Согласно положениям Налогового кодекса при проведении камеральной налоговой проверки налоговым органом могут быть осуществлены все мероприятия налогового контроля, предусмотренные для выездных налоговых проверок, за исключением тех, которые требуют присутствия инспектора непосредственно на проверяемом объекте. Так, при камеральной налоговой проверке могут быть осуществлены следующие мероприятия налогового контроля: истребование у налогоплательщика дополнительных сведений; получение объяснений и документов, подтверждающих правильность исчисления и своевременность уплаты налога; истребование у лиц, связанных с деятельностью проверяемого налогоплательщика, документов, относящихся к деятельности указанного налогоплательщика (встречная проверка); получение пояснений налогоплательщиков; допросы свидетелей; направление запросов в банки о представлении справок по операциям и счетам налогоплательщика и т.д. При этом статья 93 Налогового кодекса не ограничивает права налоговых органов в части количества истребуемых у налогоплательщика (плательщика сбора, налогового агента) необходимых для проверки документов.
В связи с тем, что политика Министерства нацеливает налоговые органы на усиление именно камерального контроля, считаем, что особое внимание следует уделять полноте проведения мероприятий налогового контроля в рамках камеральных проверок, а также использованию в целях подтверждения факта регистрации контрагентов проверяемого налогоплательщика, выявления взаимосвязи между проверяемым налогоплательщиком и его контрагентами для оперативного решения вопросов организации встречных проверок в отношении указанных лиц, а также получения иных сведений базы данных ЕГРН местного уровня, а также при необходимости в целях получения сведений из базы данных ЕГРН регионального и федерального уровня направления запросов в управление МНС России по соответствующему субъекту Российской Федерации.
Особое значение проведение контрольных мероприятий имеет для формирования доказательственной базы. Ведь слабость доказательственной базы - это одна из причин проигрышей в арбитражных судах.
В отношении проведения встречных проверок в рамках проведения камеральных налоговых проверок в Регламенте содержится положение, согласно которому встречная проверка может быть проведена как налоговым органом, проводящим камеральную налоговую проверку, так и при необходимости налоговым органом по месту учета лица, связанного с деятельностью проверяемого налогоплательщика.
Вместе с тем в настоящее время сложилась практика, когда налоговые органы, находящиеся в различных субъектах Российской Федерации, направляют запросы о проведении встречных проверок крупнейших налогоплательщиков в межрегиональные инспекции по крупнейшим налогоплательщикам, находящимся в Москве, в то время как сам контрагент находится на территории субъекта Российской Федерации, где находится налоговый орган, направляющий указанный запрос.
Такая форма организации проведения встречных проверок не способствует оперативному получению документов, необходимых для проверки, может привести к затягиванию сроков получения необходимых для проведения налоговой проверки документов, а в случае, когда указанные документы необходимы для проведения дальнейших контрольных мероприятий, может привести к невозможности их проведения.
Другой причиной проигрышей в судах является несоблюдение процедур проведения камеральных налоговых проверок.
В связи с большим количеством поступающих вопросов остановимся на таком виде решения, принимаемом по результатам рассмотрения материалов камеральной налоговой проверки, как решение о проведении дополнительных мероприятий налогового контроля, а точнее на самих мероприятиях, которые могут быть проведены в рамках дополнительных мероприятий.
В рамках дополнительных мероприятий налогового контроля не могут быть проведены те мероприятия налогового контроля, проведение которых Налоговым кодексом предусмотрено только в рамках налоговых проверок. Принятие данного решения может быть обусловлено, в частности, необходимостью проведения мероприятий налогового контроля, которые согласно положению Налогового кодекса могут проводиться вне рамок налоговой проверки (получение пояснений налогоплательщиков, допросы свидетелей, направление запросов в банки о движении средств по счетам налогоплательщика и т.д.), а также непоступлением ответов на запросы о предоставлении сведений (документов), запрошенных в рамках камеральной налоговой проверки, в том числе истребованных при встречных проверках, которые позволят вынести обоснованное решение о привлечении или об отказе в привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности.
<...>
Заместитель
начальника отдела
методологии налоговых проверок
Департамента организации
налогового контроля
Министерства РФ
по налогам и сборам
Н.В. Круглова
<...>
------------------------------------------------------------------
--------------------
| | |
|
