|  |
ПОСТАНОВЛЕНИЕ Московской городской Думы от 21.04.2004 № 104
"О ДОКЛАДЕ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В ГОРОДЕ МОСКВЕ, О СОБЛЮДЕНИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ РЕБЕНКА В 2003 ГОДУ"
Официальная публикация в СМИ:
"Ведомости Московской городской Думы", 22.06.2004
------------------------------------------------------------------
--> примечание.
Начало действия документа - 21.04.2004.
------------------------------------------------------------------
Снят с контроля в связи с выполнением (постановление Московской городской Думы от 23.11.2005 № 330).
МОСКОВСКАЯ ГОРОДСКАЯ ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 апреля 2004 г. № 104
О ДОКЛАДЕ О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО
ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В ГОРОДЕ МОСКВЕ, О СОБЛЮДЕНИИ
И ЗАЩИТЕ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ
РЕБЕНКА В 2003 ГОДУ
Рассмотрев представленный в Московскую городскую Думу в соответствии с пунктом 4 статьи 9 Закона города Москвы от 3 октября 2001 года № 43 "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2003 году, Московская городская Дума постановляет:
1. Принять к сведению доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2003 году (приложение).
2. Опубликовать доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2003 году в газете "Тверская, 13".
3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Московской городской Думы.
Председатель
Московской городской Думы
В.М. Платонов
Приложение
к постановлению
Московской городской Думы
от 21 апреля 2004 г. № 104
ДОКЛАД
О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ
РЕБЕНКА В ГОРОДЕ МОСКВЕ, О СОБЛЮДЕНИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ,
СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ РЕБЕНКА В 2003 ГОДУ
Введение
Настоящий доклад подготовлен в соответствии с пунктом 4 статьи 9 Закона города Москвы от 3 октября 2001 года № 43 "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" и направляется в Московскую городскую Думу и Мэру Москвы.
Доклад составлен на основе изучения и обобщенного анализа поступивших к Уполномоченному по правам ребенка в городе Москве (далее - Уполномоченный) жалоб и обращений граждан, сведений, полученных в результате посещений Уполномоченным и сотрудниками его аппарата домов ребенка, детских домов и школ-интернатов, приютов, Центра временной изоляции несовершеннолетних ГУВД города Москвы, других учреждений и организаций.
При подготовке доклада использовалась информация, предоставленная государственными органами, научными учреждениями, общественными правозащитными организациями.
Доклад не претендует на исчерпывающий анализ положения по соблюдению и защите прав и законных интересов ребенка в городе Москве. В нем обозначены основные проблемы и тенденции в данной сфере, проявившиеся в 2003 году, представлена информация о деятельности Уполномоченного и сотрудников его аппарата.
В докладе содержатся оценки, выводы и рекомендации, относящиеся к обеспечению прав, свобод и законных интересов детей в городе Москве, названы государственные органы, организации и должностные лица, которые допустили нарушения прав несовершеннолетних, своими действиями или бездействием не способствовали их восстановлению и защите.
В 2003 году к Уполномоченному поступило 794 обращения и жалобы (в 2002 году - 412), из них 337 (42,4%) - на личном приеме к Уполномоченному, 115 (14,5%) - на приеме к сотрудникам аппарата, 342 (43,1%) - письменных. Уполномоченным проведено 42 личных еженедельных приема населения. Сотрудники аппарата Уполномоченного оказали более 670 консультаций по телефону.
Более 60 раз Уполномоченный вмешивался в ситуации нарушения прав детей по собственной инициативе.
Характер обращений и состав заявителей в 2003 году мало чем отличался от 2002 года.
Состав заявителей:
- 59% - родители;
- 18% - иные родственники несовершеннолетних;
- 8% - опекуны и попечители;
- 3% - представители общественных организаций;
- 2% - выпускники детских домов и школ-интернатов;
- 2% - несовершеннолетние;
- 1% - специалисты по охране прав детей органов опеки и попечительства;
- 2% - сотрудники детских учреждений;
- 5% - иные лица.
Причины обращения к Уполномоченному:
- 49% - жалобы на нарушения жилищных прав (отказы в улучшении жилищных условий; сделки с жильем; выселения при сносе домов; непризнание за детьми права на жилое помещение; нарушение порядка ордерования общежитий; защита жилищных прав лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей);
- 14% - жалобы на нарушения прав ребенка на проживание с родителями, их воспитание и заботу (споры об определении места жительства ребенка, нарушение права отдельно проживающего родителя на общение с ребенком; незаконное удержание детей третьими лицами);
- 19% - жалобы на нарушения имущественных прав ребенка (на получение алиментов, пенсии по случаю потери кормильца, выплаты денежных средств для детей, находящихся под опекой (попечительством); вопросы наследства);
- 12% - жалобы на нарушение права на жизнь, безопасность, неприкосновенность личности, уважение человеческого достоинства детей, охрану здоровья (насилие по отношению к детям в семьях и в образовательных учреждениях всех видов; содержание и воспитание детей в социально неблагополучных или экологически неблагоприятных условиях);
- 16% - жалобы на злоупотребление родителями родительскими правами (незаконное ухудшение качества жизни детей; жестокое обращение, в том числе и психическое насилие; совершение умышленного преступления в отношении другого родителя);
- 20% - иные жалобы (нарушение прав потерпевших; тяжелое материальное положение семей; отказы в паспортизации и т.д.).
Фактически каждое четвертое обращение затрагивало нарушения нескольких различных прав несовершеннолетних.
По-прежнему Уполномоченного очень беспокоит большое количество обращений (более 17%) о нарушении прав детей-инвалидов и тяжелобольных детей.
Анализ обращений к Уполномоченному свидетельствует, что в 2003 году среди государственных органов и учреждений, нарушающих права и законные интересы детей или не оказывающих необходимого содействия в защите и восстановлении этих прав, по-прежнему "лидируют" органы исполнительной власти и подотчетные им учреждения - 52% случаев (в 2002 г. - 39,2%), органы опеки и попечительства - 19%, суды - 15%, прокуратура - 6%, иные органы и учреждения - 8%.
Уполномоченному и сотрудникам его аппарата удалось добиться конкретных положительных результатов по 23% обращений, принятых к рассмотрению.
По состоянию на 1 января 2004 года на контроле Уполномоченного осталось более 25% обращений и жалоб, поступивших в 2003 году.
Прошедший год работы Уполномоченного показал, что защита прав, свобод и законных интересов ребенка в городе Москве все еще не стала реальностью, не выполняются провозглашенные и гарантированные Конституцией РФ, федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города Москвы меры государственной поддержки детства.
Во многом это объясняется бюрократическим подходом к вопросам защиты прав ребенка, формальным отношением к их решению со стороны многочисленных государственных органов и учреждений, их должностных лиц, ответственных за данный участок деятельности.
Поступившие к Уполномоченному обращения граждан, а также ознакомление с деятельностью детских учреждений свидетельствуют о грубых нарушениях прав и интересов детей во всех сферах их жизнедеятельности, будь то образование, охрана здоровья, жилищные и имущественные права, занятость, право на воспитание в семье, заботу со стороны родителей, безопасность, неприкосновенность личности, уважение человеческого достоинства ребенка, право на судебную защиту. Особую озабоченность вызывают нарушения прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, т.е. наиболее социально незащищенных.
12 декабря 2003 года исполнилось 10 лет со дня принятия Конституции Российской Федерации.
В Основном законе нашей страны основные права и свободы человека и гражданина продекларированы высшей ценностью и изложены как нормы прямого действия.
Однако существует огромный разрыв между содержанием статей Конституции Российской Федерации и реальными возможностями людей по их реализации.
Институт Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве - это все еще новая, но уже признанная форма работы по защите прав несовершеннолетних граждан России.
Люди обращаются к Уполномоченному как в последнюю инстанцию, считая, что на этом уровне можно разрешить любую проблему.
Уставшие от беззакония, они полагают, что служба Уполномоченного - это организация типа Европейского суда по правам человека, но только в Москве - независимая от местной власти, беспристрастная, справедливая, созданная ради детей и во благо детей.
Большинство обращений - это крик о помощи, мольба о сострадании, рассказ о том, как те, кто наделен властью, предают тех, кто этой власти верит.
Из заявления А., опекуна 13-летней Ольги:
"Я являюсь опекуном своей племянницы с 1992 года. Опекунство назначено в г. Кашире, где Оля жила со своими родителями.
Ее отец Н-ин С.В. в 1994 году был осужден за развратные действия в отношении несовершеннолетних мальчиков к лишению свободы. Занимался он этим в течение двух лет. Моя сестра, к несчастью, стала очевидцем одного из многочисленных эпизодов, после чего исчезла. На следствии Н-ин признался, что убил жену, а ее труп выбросил в р. Оку, даже показал, где спрятал вещи убитой. В дальнейшем он отказался от своих показаний, и уголовное дело по обвинению в убийстве в апреле 1993 года прекратили.
О том, что девочка живет со мной в Москве, Н-ин прекрасно знал с самого начала, но жизнь Оли его не интересовала. После освобождения Н-ин имел другую семью. То, что Олю растила я, его вполне устраивало. За 12 лет Н-ин ни разу не видел дочь, не говорил с ней, ничем ей не помог в жизни.
Муниципалитет "Ясенево" предложил мне свою помощь в сборе документов о лишении Н-на родительских прав в г. Кашире, где он живет. Однако под давлением Н-на и администрации г. Каширы специалисты органа опеки и попечительства теперь отказываются мне помогать и уговаривают девочку проживать вместе с отцом.
Н-ин хочет забрать Олю, чтобы избежать лишения родительских прав.
Оля категорически отказывается жить вместе с ним. Переезд в г. Каширу к отцу сломает всю ее жизнь. Девочка называет меня мамой с 2 лет, а мужа - папой. Другой семьи она себе не представляет. Я считаю, что Н-ин опасен не только для моей дочери, но и для общества. Прошу помочь мне лишить его родительских прав".
Из письма Комитета социальной защиты населения Каширского района Московской области в муниципалитет "Ясенево" г. Москвы:
"С отцом Оли проведена беседа, и он имеет намерение наладить контакт с дочерью и оказывать ей материальную помощь. Н-ну С.В. сделано предупреждение... В случае дальнейшего уклонения Н-на С.В. от выполнения своих родительских обязанностей Вы можете обратиться в Каширскую городскую прокуратуру, представив необходимые документы".
Из заявления Н-на С.В. главе администрации Каширского района Пузрякову Е.Ф.:
"Через год и три месяца после того, как при неясных обстоятельствах пропадает моя жена, я узнаю, что моя дочь взята под опеку А. и увезена в Москву. Я предпринял попытку разыскать дочь и дважды (с 1993 г.) обращался в органы опеки с устной просьбой о возврате дочери, но находясь в психологически подавленном состоянии, я тогда не решился настаивать на возвращении дочери, полагая к тому же, что это неправильно расценят. На сегодняшний день мне стало известно, что моя дочь, проживая в семье опекуна, плохо обеспечена, так как они материально стеснены. Я могу дать ей все необходимое".
Из письма ведущего специалиста по охране прав детей муниципалитета "Ясенево" опекуну А.:
"В орган опеки и попечительства поступило заявление от гражданина Н-на С.В. об определении времени общения с дочерью Н-ной О.С. Для решения данного вопроса Вам надо явиться в муниципалитет "Ясенево" с несовершеннолетней Н-ой Ольгой".
Из заявления Ольги, 13 лет, в муниципалитет "Ясенево":
"Я отказываюсь от встреч с гражданином Н-ым, так как я его не знаю, с ним не встречалась, недавно узнала, что он был судим за развращение малолетних. Я его очень боюсь".
Итак, опекун А. и несовершеннолетняя Ольга на сегодняшний день остались один на один не только с отцом-извращенцем, но и с поддерживающими его структурами по защите прав детей как в Кашире, так и в Москве.
Опекун А. пришла к Уполномоченному, потому что не может рассчитывать ни на муниципалитет "Ясенево", ни на Каширскую прокуратуру, ни на Комитет социальной защиты населения того города, где родилась Ольга и где она фактически стала сиротой.
Вместо того чтобы добиться лишения Н-на родительских прав, несовершеннолетней Ольге, не знающей других родителей, кроме супругов А., и любящей их от всего сердца, предлагается переехать к совершенно чужому человеку, который искалечил судьбы не одного ребенка и за это был наказан именем Российской Федерации, - человек, который в течение полугода неоднократно признавался в убийстве жены и сокрытии следов преступления. Отец, который не видел Ольгу с 1992 года и потребовал свидания с тринадцатилетней дочерью, вспомнив о том, что ее надо содержать, только после вызова на беседу в городской Комитет социальной защиты двенадцать лет спустя.
Личная трагедия несовершеннолетней Ольги, беззащитной перед отцом-преступником и чиновниками, закрывающими на это глаза, - это трагедия большинства населения, которое уже не верит в возможность отстаивания и восстановления своих даже самых очевидных прав с помощью государства и вынуждено обращаться к Уполномоченному, чтобы добиться справедливости.
Нарушение принципа обеспечения приоритетной
защиты прав и интересов несовершеннолетних
Одним из принципов регулирования семейных отношений является обеспечение приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних (ст. 1 п. 3 Семейного кодекса РФ). Это означает, что ребенок рассматривается как самостоятельный субъект права, а не как зависимый объект родительской власти, как личность, наделенная соответствующими правами и нуждающаяся в силу возраста в поддержке и защите.
Правовое положение ребенка в семье, а также в тех гражданско-правовых отношениях, где затронуты его права и интересы, определяется не с точки зрения приоритета прав и обязанностей родителей и других лиц, а с позиций интересов самого ребенка.
Семейный кодекс РФ содержит целый ряд норм (например, разделы 4-6 и другие), обеспечивающих непосредственную реализацию вышеуказанного принципа. Кроме того, в соответствии со ст. 6 Семейного кодекса РФ Россия обязана добросовестно выполнять нормы международного права, в частности, Всеобщую декларацию прав человека от 10 декабря 1948 года, Декларацию прав ребенка от 20 ноября 1959 года, Конвенцию ООН о правах ребенка от 20 ноября 1989 года и другие.
Так, согласно п. 1 ст. 3 Конвенции ООН о правах ребенка, к которой Россия присоединилась в 1990 г., наша страна принимает на себя следующее обязательство: "Во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка".
К сожалению, обеспечение прав и интересов детей не является приоритетным ни в одной из ветвей власти, что следует расценивать как очень тревожное явление.
Если дети не являются абсолютной ценностью для семьи и для государства одновременно, то это достаточно серьезный признак того, что у страны нет будущего.
В настоящее время в России 30,5 миллиона детей. Через год, по прогнозам демографов, их будет на миллион меньше.
В России 720 тысяч детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Это больше, чем после Великой Отечественной войны. За 2003 год более 10000 детей остались без попечения родителей.
Поэтому особенно страшно, когда реализация и защита прав этих обездоленных детей становится фикцией из-за равнодушия, отсутствия квалификации, пренебрежительного отношения к закону тех, кто по должности обязан помогать социально незащищенным несовершеннолетним гражданам России.
Одним из примеров нарушения принципа приоритетной защиты прав несовершеннолетних и взятых на себя международно-правовых обязательств является незаконная практика государственных учреждений и органов местного самоуправления по лишению денежного содержания детей, находящихся под опекой и попечительством.
Так, Министерство образования Российской Федерации издало приказ от 19.08.1999 № 199 "Об утверждении Положения о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством)".
Согласно п. 2 данного Положения указанные денежные средства выплачиваются в том числе и тем детям, находящимся под опекой, чьи родители (родитель) не в состоянии лично осуществлять их воспитание в связи с заболеванием, препятствующим личному выполнению родительских обязанностей, либо в связи с отбыванием наказания в исправительных учреждениях или содержанием под стражей в период следствия.
В п. 3 того же правового акта записано, что "не назначаются и не выплачиваются денежные средства на тех подопечных, родители которых могут лично осуществлять воспитание и содержание своих детей, но добровольно передают их под опеку (попечительство) другим лицам (находятся в длительных служебных командировках, проживают раздельно с детьми, но имеют условия для их содержания и воспитания и т.п.)".
Казалось бы, в Положении определены критерии для материальной поддержки детей, находящихся под опекой, государством: во-первых, невозможность со стороны родителей лично выполнять родительские обязанности, во-вторых, отсутствие условий для содержания и воспитания детей родителями.
Тем не менее к Уполномоченному обращаются граждане с жалобами на действия органов опеки и попечительства, не назначающих содержание детям, чьи родители тяжело больны и вынуждены передать детей под опеку родственников. Также поступают жалобы на прекращение выплаты денежных средств опекуну, если родители подопечного (или один из них) вернулись из мест лишения свободы или освобождены из-под стражи. При этом не проверяется, есть ли реальные условия для содержания и воспитания детей после возвращения бывших заключенных.
К Уполномоченному обратилась Ф-ва А.С. в интересах двоих малолетних тяжелобольных внуков, 1995 г.р. и 1996 г.р., которые находились у нее под опекой с 1998 года. Мать детей А-ва И.В. лишена родительских прав в 1998 году, отец В-ин Н.Н. с 1998 г. до 2002 г. отбывал наказание в местах лишения свободы за совершение тяжкого преступления. До осуждения он с детьми не проживал, о них не заботился. В июне 2002 года отец детей прибыл в Москву без документов, не имея ни жилья, ни работы. Кроме того, В-ин Н.Н. страдал хроническим алкоголизмом, состоял на учете в наркологическом диспансере. Имевшуюся у него квартиру в г. Кашире он продал еще в 1997 году, а средства от ее продажи пропил.
Брат и сестра В-ны полностью находились на воспитании и содержании бабушки, так как их отец совершенно устранился от выполнения родительских обязанностей.
При таких обстоятельствах орган опеки и попечительства - муниципалитет "Бабушкинский", заручившись заявлением не имевшего даже паспорта В-на Н.Н. о том, что он будет воспитывать детей, прекратил с 1 ноября 2002 года выплату несовершеннолетним содержания и направил личное дело социальных сирот по месту назначения опеки в Рязанскую область, где было вынесено постановление об ее отмене.
После вмешательства Уполномоченного прокурор Ермишинского района Рязанской области внес соответствующее представление, и глава администрации того же района 11 августа 2003 года восстановил Ф-ву А.С. в обязанностях опекуна. Однако выплата пособия не была возобновлена, несмотря на то что В-ин Н.Н. вскоре после освобождения скрылся, оставив заявление о том, что отказывается от своих детей.
Подопечные внуки Ф-вой А.С. оказались в тяжелейшем материальном положении, голодали, остались без одежды и обуви, так как единственным источником доходов бабушки и внуков являлась ее пенсия.
Уполномоченный неоднократно обращался в муниципалитет "Бабушкинский" по поводу нарушения прав подопечных на получение денежного содержания, однако получал категорический отказ со ссылкой на требования пп. 2, 3 вышеуказанного приказа Минобразования РФ от 19 августа 1999 года № 199.
Аналогичный ответ был получен и от префекта Северо-Восточного административного округа г. Москвы. Как было сообщено в письме префекта от 19 декабря 2003 года, "выплата денежного содержания будет вновь возобновлена после получения органом опеки и попечительства решения суда о лишении родительских прав отца детей В-на Н.Н.".
Только в январе 2004 года было вынесено решение суда о лишении В-на Н.Н. родительских прав по иску Уполномоченного в интересах детей В-ных, так как сбор необходимых документов, подготовка и подача искового заявления заняли несколько месяцев. Таким образом, более года Ф-ва А.С. с внуком, страдающим бронхиальной астмой, и внучкой - инвалидом детства жили на пенсию размером менее прожиточного минимума на одного человека.
В таком же тяжелом положении оказался Николай Г., 1994 г.р., которого также воспитывает бабушка, так как мать ребенка страдает онкологическим заболеванием и не в состоянии заботиться о сыне и содержать его. Бабушку еще в 2002 году назначили опекуном мальчика, однако средств к существованию, по мнению муниципалитета "Зябликово", ребенку не положено. Всем его должна обеспечивать бабушка-пенсионерка. Одновременно с момента назначения опеки одинокую маму Николая Г. лишили государственного пособия на ребенка. Во всех ответах из муниципалитета "Зябликово" делается ссылка на приказ Министерства образования от 19 августа 1999 года № 199.
Опекун обратилась в Департамент образования города Москвы, где ей письмом от 10 октября 2003 года сообщили, что в г. Москве назначение содержания детям, находящимся под опекой, производится органами опеки и попечительства, а выплата денежных средств возложена на окружные управления образования. Департамент образования города Москвы посоветовал бабушке-опекуну изучить приказ Минобразования РФ от 19.08.1999 № 199, а если она считает отказ ребенку в денежном содержании незаконным, обжаловать его в суд.
В результате несовершеннолетний Николай Г. уже более 14 месяцев лишен материальной поддержки государства.
Институт государства и права Российской академии наук в своем заключении от 29 декабря 2003 года указал, что положение приказа Министерства образования РФ от 19.08.1999 № 199 в части выплаты подопечным государственного пособия является "нечетким и противоречивым". Было обращено внимание и на то, что все вопросы, связанные с отказом в выплате пособия, решаются исключительно органами опеки и попечительства, а при несогласии с их решением - в судебном порядке. Сбор документов в доказательство незаконности действий органов опеки возложен на опекунов и попечителей.
По мнению ученых, органы опеки и попечительства обязаны сохранить опеку и выплату пособия, если установлено, что вернувшийся из мест лишения свободы родитель не работает, по-прежнему злоупотребляет алкоголем, заботиться о своем ребенке не хочет и т.д. В этом случае должен быть составлен акт обследования, обоснованный документально и содержащий вывод о целесообразности оставления ребенка под опекой и выплаты ему пособия. Одновременно органы опеки и попечительства должны предъявить иск о лишении родителя родительских прав или оказать содействие опекуну в предъявлении такого иска.
В случае с сиротами В-ми этого сделано не было.
Вызывает недоумение и позиция Министерства образования РФ, которое считает, что возобновление выплаты пособия детям, оставшимся без попечения родителей, после возвращения последних из мест лишения свободы допускается только после вынесения судом решения о лишении родительских прав. В противном случае, как указывает заместитель начальника Управления социально-педагогической поддержки и реабилитации детей В-ис С.В., возможны "злоупотребления со стороны родителей ребенка": у них не будет мотивов к изменению своего поведения. Кроме того, приостановка выплаты пособий, по мнению чиновника, поможет определению статуса ребенка, оставшегося без родительского попечения.
Полагаю, что данные утверждения, как и пп. 2, 3 Положения, утвержденного приказом Минобразования РФ от 19.08.1999 № 199, в своей нынешней редакции противоречат интересам фактических сирот.
В соответствии с п. 3 ст. 31 Гражданского кодекса РФ, п. 1 ст. 145 Семейного кодекса РФ, ст. 1 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" опека и попечительство устанавливаются над несовершеннолетними, оставшимися без родительского попечения. Как следует из данных норм, одной из целей установления опеки и попечительства является назначение содержания таким детям. Именно поэтому ч. 2 ст. 150 Семейного кодекса РФ устанавливает обязанность государства выплачивать опекуну (попечителю) ежемесячно денежные средства на содержание подопечного со времени установления опекунства (а не с момента получения органом опеки и попечительства решения суда о лишении родительских прав).
Нечеткость формулировок п. 3 Положения, утвержденного приказом Минобразования РФ от 19.08.1999 № 199, позволяет органам опеки и попечительства оставлять несовершеннолетних, воспитанием и содержанием которых по объективным причинам продолжают заниматься опекуны и попечители, без средств к существованию.
Считаю, что это противоречит не только нормам гражданского и семейного права, но и ст. 38, 39 Конституции РФ, а также ст. 45 Основного закона, гарантирующим государственную защиту прав и свобод человека (а не только их провозглашение).
Кроме того, указанное Положение не соответствует Конвенции ООН о правах ребенка, статья 20 которой закрепляет за детьми, лишенными семейного окружения, "особую защиту и помощь, предоставляемую государством".
На практике ряд муниципалитетов г. Москвы решает вопросы денежного содержания детей, находящихся под опекой и попечительством, исходя из реальных условий, в которых оказался ребенок, и с учетом необходимости приоритетной защиты его прав. Однако это не является системой.
Имеется положительный опыт восстановления прав подопечных в судебном порядке, который необходимо использовать и в Москве. В ряде регионов, в частности, в Тульской области, сложилась судебная практика по искам прокуратуры в защиту детей, оставшихся без попечения родителей, о взыскании опекунского пособия, признании недействительными постановлений органов местного самоуправления о прекращении выплат денежного содержания, о возмещении материального вреда детям. Во всех судебных решениях отмечается, что ссылка ответчиков на требования приказа Минобразования РФ от 19.08.1999 № 199 противоречит нормам Семейного кодекса РФ и Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ и нарушает законные интересы подопечных.
Также полагаю, что Министерству образования РФ необходимо в первоочередном порядке внести изменения в Положение о порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством), утвержденное приказом от 19.08.1999 № 199, и привести его в соответствие с действующим законодательством и правами несовершеннолетних. До внесения соответствующих изменений или принятия нового нормативного акта необходимо дать четкое толкование оснований и порядка выплаты денежных средств детям, находящимся под опекой и попечительством, которое довести до сведения органов опеки и попечительства и других заинтересованных ведомств.
О нарушении прав детей, находящихся
в государственных детских учреждениях
Стремительно нарастает кризис семьи. Снижается воспитательное воздействие на родителей. Их деморализация, пьянство породили крайне негативную тенденцию к увеличению темпов роста социального сиротства детей. Если в 1996 году было выявлено 2830 таких детей, то в 2003 году их численность составила 4442 ребенка (+57%).
Между тем государственные органы, на которые законодательством возложена обязанность по защите прав и интересов несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей или имеющих таковых, но нуждающихся в помощи государства, выполняют эти функции крайне неудовлетворительно. Несмотря на принимаемые меры, механизм взаимодействия различных органов и учреждений по выявлению детей, нуждающихся в помощи государства, не налажен.
Дети, лишившиеся попечения родителей, длительное время содержатся в социальных приютах, лечебных учреждениях, помещаются в центр временного содержания несовершеннолетних правонарушителей (ЦВСНП). За последние два года в ЦВСНП ГУВД г. Москвы было помещено 406 детей, не имеющих родителей, которые содержались в условиях временной изоляции, где срок пребывания установлен в 30 дней. Таким образом, для многих обездоленных детей, чья вина лишь в том, что они остались без попечения родителей, пребывание в этом учреждении превращено, по существу, в тюремное заключение.
В нарушение ст. 122 Семейного кодекса РФ дети годами проживают в приютах, то есть учреждениях, не приспособленных для длительного стационарного содержания. На 1 января 2004 года в приютах и социально-реабилитационных центрах содержалось 248 детей, оставшихся без попечения родителей.
На протяжении 10 лет число учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не сокращается. С 1996 года число детей, устроенных в дома ребенка, детские дома, школы-интернаты, увеличилось более чем в два раза (1996 год - 613 детей от общего числа выявленных и 1453 - в 2003 году). За последние пять лет количество детей данной категории, помещенных только в дома ребенка системы здравоохранения, увеличилось на 16,3%.
Не уменьшается количество детей, оставленных в родильных домах и отделениях больниц. Ежегодно в городе оставляют от 600 до 800 новорожденных. При этом практически каждый четвертый ребенок из числа детей, оставшихся без попечения родителей, оставлен в родильных домах иногородними женщинами, поступившими туда, как правило, без точного адреса регистрации матери.
Ознакомление с деятельностью 15 детских государственных учреждений органов здравоохранения, социальной защиты населения и образования города Москвы показало, что в них еще не созданы условия для защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Широко распространены нарушения личных неимущественных, а также имущественных и жилищных прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, что значительно снижает жизненные стартовые возможности выпускников.
Личные дела воспитанников ведутся небрежно, необходимые документы своевременно не истребуются, в связи с чем меры по защите их личных прав запаздывают. Правовой статус ребенка не устанавливается годами, и работа в этом направлении начинается лишь тогда, когда необходимо решать вопросы обеспечения его жильем. Так, воспитанник детского дома № 70 К-ов находился в различных детских учреждения фактически с момента рождения в 1986 году (дом ребенка, интернаты и впоследствии детский дом). Мать ребенка убита его отцом, который в 1986 году был осужден к 7 годам лишения свободы. Своевременно вопрос о лишении отца родительских прав поставлен не был. Только на момент проверки стали приниматься меры по установлению его местонахождения. Таким образом, в течение 18 лет ни одно из детских учреждений, где воспитывался несовершеннолетний, не занималось этим вопросом.
Трудности в определении правового статуса воспитанников возникают и в связи с несовершенством действующего законодательства. В соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" сведения о регистрации актов относятся к категории конфиденциальной информации и могут быть выданы правоохранительным органам, в том числе суду, а также Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. Эта норма Закона нередко препятствует установлению правового статуса воспитанников.
В школе-интернате № 15 с августа 2000 года содержится воспитанник Николай С., 1989 г.р., который был помещен в детское учреждение на полное государственное обеспечение еще в 1992 году. И только спустя 10 лет его мать была ограничена в родительских правах. По имеющимся в интернате данным, отцом подростка является некто Б-ов Д.С., местонахождение которого неизвестно. Кроме фамилии, имени и отчества нет никаких данных о его месте и дате рождения, что представляет серьезную проблему для направления соответствующего запроса. С учетом сложившейся ситуации руководство школы-интерната обратилось в архив Управления ЗАГС г. Москвы с просьбой сообщить о нем сведения, которые вносятся при регистрации брака, однако в предоставлении информации было отказано со ссылкой на ст. 12 вышеназванного Закона и рекомендовано выслать запрос суда. В январе 2003 года руководство школы-интерната обратилось с иском в Кузьминский суд о лишении родительских прав Б-ва и взыскании с него алиментов. Однако судом исковое заявление было оставлено без движения по тем основаниям, что иск надо предъявлять по месту жительства ответчика. Таким образом, вместо оказания помощи в установлении данных о личности отца воспитанника судья просто "отфутболил" заявление детского учреждения.
Аналогичным образом было отказано Уполномоченному, обратившемуся в защиту прав выпускника сиротского учреждения в Люблинский отдел ЗАГС г. Москвы.
Конечно, в вышеперечисленных случаях руководство отделов ЗАГС действовало на основании закона. Однако нельзя считать нормальным такое положение, когда государственный опекун детей, которым в соответствии со ст. 147 Семейного кодекса РФ является администрация детского учреждения, не может получить соответствующие документы. Представляется, что назрела настоятельная необходимость внести соответствующие изменения в данный Закон.
В целях установления правового статуса ребенка проблемой для руководства ряда учреждений является вопрос определения его возраста для получения свидетельства о рождении несовершеннолетнего.
На протяжении четырех месяцев в одном из приютов Москвы содержались брат и сестра Таня и Андрей А., найденные сотрудниками милиции в Серебряном бору, в возрасте примерно 4-5 лет. Обращение в ОВД "Хорошево-Мневники" о розыске родителей детей, направленное туда 06.08.2003, осталось без ответа, впрочем, как и многие другие обращения. Со слов детей, они проживали то ли в Калужской, то ли в Тверской области. Запросы в эти регионы направлены, однако в такой ситуации трудно ожидать положительного результата. Вместе с тем, как решать вопрос об определении возраста детей в официальном порядке для получения свидетельств о рождении, администрация приюта не знала.
Между тем, опыт такой работы имеется, к примеру, нет проблем с решением этого вопроса работниками приюта "Алтуфьево", однако он не получает распространения. Представляется, что руководству департаментов социальной защиты населения, образования и здравоохранения необходимо принять меры к тому, чтобы сотрудники всех учреждений знали, как надо поступать в подобных случаях.
Поиск родителей детей нередко затрудняется и тем, что в домах ребенка не предусмотрены средства на почтовые расходы, фотографии детей для приобщения к анкетам, передаваемым в банк данных на детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В одном из домов ребенка Уполномоченный столкнулся с тем, что междугородний телефон отключен из-за отсутствия средств, а ведь до 50% помещенных туда детей - это дети, оставленные иногородними женщинами, которые поступили в родильные отделения без документов.
На решении вопросов своевременного установления правового статуса детей отрицательно сказывается крайне неудовлетворительная работа органов внутренних дел по розыску родителей.
Например, неоднократно администрация школы-интерната № 53 обращалась с заявлениями в ОВД "Соколиная гора" о розыске отца воспитанника Александра К. Мать подростка лишена родительских прав. В интернат из ОВД 25.01.1999 поступило сообщение, что заведено разыскное дело за № 10604 и розыск его продолжается. Спустя некоторое время администрация вновь обращается в данное ОВД с просьбой выдать справку по результатам розыска для предъявления в суд иска о признании отца безвестно отсутствующим. Однако по поступившему из ОВД сообщению от 05.06.2003 разыскного дела за таким номером нет и в помине, в связи с чем предложено обратиться с соответствующим заявлением в дежурную часть ОВД. Вновь администрация интерната направляет обращение в ОВД. Розыск безуспешен. Между тем, сотрудниками интерната установлено, что, хотя отец ребенка по известному адресу не проживает, однако согласно выписке из домовой книги от 20.09.2003 им получен паспорт, что свидетельствует о том, что розыск не велся вообще.
Другой пример. ОВД "Бирюлево Восточное" в ответ на просьбу администрации интерната о розыске матери воспитанницы Аллы К. потребовал представить фотографию ее матери и заявление только от ближайших родственников.
В специализированном коррекционном детском доме № 2 с 2002 года содержался несовершеннолетний С., одинокая мать которого лишена родительских прав. Совершенно посторонняя мальчику женщина, которой было отказано судом в установлении опеки, в июне прошлого года из подмосковного лагеря отдыха похитила ребенка и до сих пор удерживает у себя без всяких законных на то оснований. Розыск, который ведется ОВД Клинского района Московской области, безуспешен. Уполномоченный обратился в ОВД "Можайский" г. Москвы по месту регистрации женщины с просьбой помочь в розыске. И что же, получил ответ, что по указанному адресу она длительное время не появляется и ее местонахождение установить невозможно. Трудно представить такое положение дел, поскольку известно, что эта женщина сдает свою жилплощадь посторонним лицам, приходит за причитающейся ей платой, получает пенсию и почтовые сообщения, а милиция найти ее не может.
Отсутствие должного взаимодействия органов опеки и попечительства с детскими учреждениями также не способствует делу защиты прав детей. Органы ЗАГС выдают копии свидетельств о рождении ребенка или о смерти его родителей органам опеки и попечительства бесплатно, а с руководства учреждений требуют оплату госпошлины, что они и вынуждены делать, хотя средства на эти расходы в смете расходов учреждений не предусмотрены. Зачастую руководители учреждений сетуют, что на их обращения органы опеки отвечают: "Вы опекуны, вот и обращайтесь в ЗАГС сами". Следует сказать, что некоторые ЗАГС идут навстречу и помогают, другие же отказывают в такой помощи.
Законом Российской Федерации "О государственной пошлине" (ст. 6, п. 1) установлено, что в органах, осуществляющих государственную регистрацию актов гражданского состояния, от уплаты государственной пошлины освобождаются органы народного образования, опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних за выдачу повторных свидетельств о рождении для направления детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в детские дома и школы-интернаты, а также свидетельств о смерти родителей этих детей.
Представляется, что эту норму Закона также следует дополнить указанием на то, что государственные опекуны детей, т.е. руководители детских учреждений, в которых дети находятся на полном государственном обеспечении, также должны освобождаться от уплаты государственной пошлины.
Крайне сложное положение во всех учреждениях с вопросами взыскания алиментов. К примеру, в школе-интернате № 15 алименты по решениям судов взысканы на 67 воспитанников, а получают их лишь 5, в детском доме-интернате № 11 алименты должны выплачиваться 46 воспитанникам, получает лишь 1, в школе-интернате № 8 из 30 воспитанников - 3. Аналогичная ситуация и в других учреждениях. Во многом такое состояние дел обусловлено тем, что лишенные родительских прав лица, как правило, не работают, пьянствуют, не имеют никаких официальных источников дохода и принимаемые меры по их привлечению к уголовной ответственности по ст. 157 УК РФ не дают никакого эффекта.
Вместе с тем, в ряде учреждений работа по взысканию алиментов не ведется вовсе, в других же руководители не смогли назвать число воспитанников, которые должны получать алименты, и сколько несовершеннолетних получают их реально. Такой подход к взысканию алиментов на детей не только нарушает их имущественные права, но и свидетельствует о том, что руководители учреждений не заинтересованы в их взыскании, хотя должно быть наоборот, поскольку в соответствии со ст. 84 Семейного кодекса РФ они вправе помещать эти суммы в банки и использовать 50% полученного дохода на содержание всех детей.
Во многих учреждениях не выполняются требования законодательства по защите имущественных и жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Установлены факты незакрепления за детьми имеющегося жилья, отсутствия описи оставшегося имущества, годами не осуществляется контроль за сохранностью жилых помещений. Крайне редко защищаются права воспитанников при наследовании принадлежащего им имущества. Нередко в нарушение ст. 2 Федерального закона "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" жилье своевременно не приватизируется на детей.
Многочисленные нарушения жилищных прав воспитанников имеются и при сдаче в поднаем принадлежащих им помещений. Договоры о сдаче жилых помещений составляются зачастую в ущерб воспитанникам, порой являют собой примеры безграмотности, в них отсутствуют ссылки на нормы действующего законодательства, не предусматривается ответственность сторон за нарушение условий договора, занижается арендная плата, не ставится вопрос о необходимости проведения ремонта в помещениях, замены сантехнического оборудования, оплаты коммунальных услуг.
Администрация школы-интерната № 15 с 1997 года по август 2003 года сдавала в поднаем двухкомнатную квартиру братьев Алексея и Юрия З-ых, расположенную в престижном доме на Ленинском проспекте в непосредственной близости от метро. В договоре поднайма, подписанном директором школы-интерната, сумма оплаты за квартиру за указанные годы изменялась от 2000 рублей до 100 долларов США, что несравнимо ниже среднерыночных цен по Москве. Условие о необходимости проведения ремонта проживающими лицами перед освобождением квартиры в договоре установлено не было. В августе 2003 года братья З-вы окончили пребывание в интернате. Вернувшись домой, они застали квартиру в антисанитарном состоянии: с неисправной кухонной плитой, сломанным сантехническим оборудованием. Только после настоятельных требований Алексея и Юрия интернат собственными средствами сделал небольшой и крайне некачественный косметический ремонт, в чем лично убедился Уполномоченный, побывав в квартире сирот.
К сожалению, подобных ситуаций много.
Ремонт в квартире братьев З-вых проведен силами управы района только после обращения Уполномоченного к префекту Юго-Западного административного округа В-ву В.Ю.
В стороне от этой работы остаются органы опеки и попечительства по месту нахождения жилого помещения. Более того, выявлены факты злоупотреблений жилищными правами сирот.
За воспитанниками школы-интерната № 24 Сергеем и Дмитрием Р., а также их двоюродной сестрой Маргаритой С., которая является воспитанницей детского дома № 37, была закреплена 3-комнатная квартира. Однако мер по ее охране не только не принималось, но и допускались злоупотребления по ее использованию.
Специалист по охране прав детей муниципалитета "Котловка" С-ва А.Б. в нарушение ст. 53 Жилищного кодекса РСФСР без письменного согласия несовершеннолетних Р., их законного представителя - директора школы-интерната, просто по просьбе сотрудников милиции самовольно вскрыла квартиру и, не заключив договора найма, впустила в нее заместителя начальника следственного отдела ОВД "Котловка" В-ва С.В., который установил металлическую дверь и приступил к ремонту квартиры. До этого С-ва А.Б., пытаясь оправдать свои неправомерные действия, уговаривала Сергея Р. написать заявление о согласии на сдачу квартиры внаем, однако тот отказался без ведома опекуна подписать продиктованное ему заявление. И только после вмешательства Уполномоченного квартира была опечатана сотрудниками школы-интерната. По поводу допущенных нарушений имущественных прав детей Уполномоченный дважды обращался к начальнику ГУВД г. Москвы с целью принять меры к недопущению подобных фактов впредь, однако ничего предосудительного в действиях сотрудника милиции руководство ГУВД, конечно же, не нашло.
Заслуживает положительной оценки работа по защите жилищных прав воспитанников, проводимая в школе-интернате № 8. Здесь уделяется постоянное внимание вопросам благоустройства полученного выпускниками жилья, по ходатайствам администрации интерната им устанавливаются телефоны. Ежегодно проводятся обследования жилищных условий воспитанников, обновляются документы, подтверждающие регистрацию детей на их жилой площади. При возвращении воспитанников на закрепленную за ними жилую площадь руководством школы-интерната принимаются меры по проведению ремонтных работ, замене сантехнического оборудования и газовых плит. Все квартиры, в которых дети зарегистрированы самостоятельно, приватизированы, сдаются по согласованию с муниципалитетами внаем, плата перечисляется на личные счета воспитанников в сбербанке.
В 1993-2000 гг. руководством интерната было подано 10 исковых заявлений о признании недействительными сделок купли-продажи жилья, которое было продано до помещения детей на полное государственное обеспечение. Все иски судами удовлетворены.
Уставы ряда учреждений системы образования не соответствуют требованиям действующего законодательства, Типовому положению об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.1995 № 676.
В уставе одного из учреждений записаны несвойственные ему функции, такие как оказание населению, предприятиям и учреждениям платных дополнительных образовательных услуг, производство и реализация товаров народного потребления и сельхозпродукции, торгово-закупочная деятельность, организация гостиничного хозяйства, издательская, рекламная деятельность и т.д.
Дома ребенка действуют на основании уставов, утвержденных управлениями здравоохранения округов. В них ничего не сказано о том, что администрация этих учреждений в соответствии со ст. 147 Семейного кодекса РФ является опекуном детей: какие-либо права детей, меры по их защите не нашли своего отражения вовсе, в основном все сводится к оказанию медицинской помощи и лечению.
В настоящем докладе намеренно не указываются номера большинства детских учреждений, где выявлены нарушения прав воспитанников, фамилии их директоров. Хочется надеяться, что отмеченные упущения в работе будут устранены, а руководители других учреждений сделают соответствующие выводы. В наведении же порядка в вопросах защиты прав и интересов детей Уполномоченный и сотрудники его аппарата всегда готовы оказать возможную помощь и содействие.
Здесь же следует заметить, что во многом недостатки в работе по защите прав детей являются следствием того, что работники учреждений слабо знают законодательство, им не оказывается необходимая юридическая помощь со стороны Департаментов социальной защиты, здравоохранения и образования. Руководству, например, одного из приютов не было известно, что директор учреждения в соответствии с законом является опекуном детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В системе здравоохранения два года назад введены в штатное расписание социальные работники, однако на практике эту работу ведут медицинские сестры, не обладающие необходимыми юридическими знаниями. Очевидна и недостаточность ведомственного контроля со стороны окружных управлений и департаментов, имеющих в своей системе учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Представляется, что выход из такой ситуации - создать единую межведомственную юридическую службу на уровне округов. Иначе действия по защите прав детей будут по-прежнему запаздывать или эти действия будут не теми, которые необходимо предпринять в каждом конкретном случае.
Во вновь образованных детских учреждениях системы социальной защиты населения созданы хорошие условия для содержания детей: в помещениях уютно, имеется необходимое оборудование. Между тем многие детские учреждения как системы образования, так и здравоохранения и социальной защиты населения нуждаются в ремонте помещений, замене оборудования, оргтехники, в приобретении соответствующей возрасту детей мебели, не хватает хозяйственных товаров, одежды и обуви, канцелярских принадлежностей, средств личной гигиены и многого другого. В связи с этим в целях оказания систематической помощи учреждениям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, представляется целесообразным продумать вопрос о принятии распорядительного документа Правительства Москвы о закреплении за каждым учреждением шефствующих организаций крупного бизнеса, коих в Москве множество, с рекомендацией заключать долгосрочные договоры с руководителями учреждений по вопросам защиты детства.
Обращает на себя внимание и тот факт, что в городе нет типового дома ребенка.
Следует отметить, что сотрудники комиссий, подразделений по делам несовершеннолетних ОВД - редкие гости в детских учреждениях, где содержатся беспризорные, безнадзорные дети и дети, оставшиеся без попечения родителей, хотя там возникает масса проблем по определению того же правового статуса ребенка, розыску воспитанников, самовольно покинувших учреждение, предупреждению правонарушений.
Особую обеспокоенность вызывает то, что связь сотрудников детских учреждений (приютов, домов ребенка, учреждений системы образования) с органами опеки и попечительства налажена все еще слабо. Как пояснила директор одного из приютов, это объясняется тем, что ей неоднократно и в грубой форме выговаривали, что она "никто", тогда как органы опеки и попечительства "лучше разбираются и более правильно знают, как надо решать судьбы детей". В другом муниципалитете, назвать который она отказалась, на ее запрос ответили: "Скажите спасибо, что уделили время, пригласили и устно с Вами поговорили, а Вы еще просите письменный ответ".
Ознакомление с работой детского дома-интерната № 11 Департамента социальной защиты населения обозначило проблемы, характерные, видимо, и для других учреждений подобного вида, в частности, проблемы обеспечения кадрами. Так, штатным расписанием не предусмотрена должность дежурного ночного педагога-воспитателя, в то время как это вызвано острой необходимостью, поскольку в учреждении содержатся дети с высокой степенью умственной неполноценности, нередко бывают агрессивны, отличаются асоциальным поведением, в связи с чем персоналу сложно обеспечить надзор за ними в ночное время, когда дежурят лишь санитарки. Тем более, что данное учреждение - самое крупное в городе Москве по лимиту воспитанников (626 человек). Не хватает медицинских палатных сестер. Согласно требованиям Госсанэпиднадзора необходимы должности медсестер и санитарок для обслуживания карантинного отделения, медицинских психологов, отсутствуют должности диетврача, диетсестры (к примеру, в ПНИ для взрослых на 200 человек предусмотрена 1 ставка диетсестры). Не предусмотрена и должность социального работника.
Не решается проблема летнего отдыха детей, в частности, в 2003 году для детей-инвалидов детского дома-интерната № 11 летний отдых организован не был. В целом, по данным Департамента социальной защиты населения города Москвы, из общего числа детей, содержащихся в детских домах-интернатах (более 2 тысяч детей), летним отдыхом были охвачены 700 детей.
Настоящая проверка показала, что только в феврале 2003 года в детском доме-интернате создано реабилитационное отделение. В нарушение ст. 11 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" индивидуальные программы реабилитации (ИПР) на момент проверки не разрабатывались вообще.
Следует отметить, что вопрос о разработке индивидуальных программ реабилитации детей-инвалидов в целом по городу решается не на должном уровне. Из 16 тысяч детей, признанных инвалидами в 2002 году, ИПР были разработаны только в отношении 2626 детей (16,5%).
Такое положение объясняется и несовершенством Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", статьей 11 которого предусмотрено право инвалида отказаться от составления ИПР. Применительно к ребенку данное право не должно подлежать реализации. Требуется внести изменения в Закон, поскольку многие родители не знают об этих программах и льготах, предоставляемых на их основе, возможностях реабилитации ребенка, а часть из них попросту недобросовестно исполняют свои родительские обязанности.
Хочется остановиться на проблеме, которую необходимо решать на городском уровне. Это предоставление льгот по оплате жилой площади и коммунальных услуг детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, а также лицам из их числа.
Выпускники интернатных учреждений, имеющие сохраненные жилые помещения, при возвращении в квартиру получают сообщения из ДЕЗ о необходимости погасить задолженность за коммунальные услуги, что они делать не в состоянии. Так, в школе-интернате № 53 с 1993 года находились на полном государственном обеспечении сестры В., мать которых умерла. При их выпуске в ноябре 2003 года в интернат поступило извещение о необходимости оплаты ими коммунальных услуг с учетом имеющейся задолженности в размере 12329,98 рубля. Более того, комплексный центр социального обслуживания населения "Южное Тушино" проинформировал директора школы-интерната о том, что эти выпускницы будут приняты на социальный патронаж при условии погашения долга по коммунальным платежам. В связи с этим администрации учреждения ничего не остается, как просить, к примеру, ГУП "Мосгортепло" списать имеющуюся задолженность за отопление, хотя дети находились на полном государственном обеспечении и никакими услугами по отоплению принадлежащей им квартиры не пользовались. Такие факты не единичны.
Другой пример. Дирекция единого заказчика Гагаринского района обратилась в районный суд с заявлением о выдаче судебного приказа о взыскании с выпускников школы-интерната № 15 братьев З-ых имеющейся задолженности по коммунальным услугам в размере более 8 тысяч руб. Судом такой приказ выдан, только в нем ничего не сказано, где подростки, продолжающие обучение и находящиеся на полном государственном обеспечении, должны взять деньги.
В связи с таким положением Уполномоченный обратился с письмом к руководителю Департамента жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы. Рассмотрение вопроса было поручено Управлению городского заказа, откуда получена формальная отписка, в которой разъяснялись нормативные акты города, регулирующие порядок расчетов за коммунальные услуги, и сообщено, что "контроль за правильностью расчетов с населением и разрешение возникших проблем по оплате жилищно-коммунальных услуг находится в компетенции районной управы, префектуры административного округа". То есть принять какие-то меры, продумать механизм их действия, чтобы решить проблему в целом по городу просто не захотели. Действительно, а зачем?
Между тем в субъектах Российской Федерации данная проблема находит свое разрешение. Законом Архангельской области "О дополнительных гарантиях по защите жилищных прав детей и лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Архангельской области" установлено, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, и лица из их числа, обучающиеся по очной форме в образовательных учреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, находящиеся на полном государственном обеспечении и проживающие в ранее закрепленном жилом помещении, освобождаются от платы за пользование жилой площадью и коммунальными услугами. Кроме того, такие лица, вселившиеся в ранее закрепленное за ними жилое помещение после выпуска их из интернатных учреждений, окончания проживания у опекунов (попечителей), службы в рядах Вооруженных сил Российской Федерации, возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, освобождаются от задолженности по плате за пользование жилой площадью и коммунальными услугами.
Аналогичные правовые акты приняты и в других регионах. В связи с этим представляется, что в Москве эта проблема может быть решена путем внесения соответствующих дополнений в постановление Правительства Москвы от 31.08.1999 № 797 "О мерах по социальной поддержке и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - выпускников детских домов и школ-интернатов".
О нарушении прав воспитанников
негосударственных учреждений для детей-сирот
и детей, оставшихся без попечения родителей
С 1998 года в Западном административном округе города Москвы действует негосударственное образовательное учреждение "Пансион семейного воспитания", созданный благотворительным фондом "Отчий дом". По своей сути Пансион семейного воспитания является негосударственным детским домом, где содержатся и воспитываются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, - жители города Москвы. Пансион рассчитан на 48 детей, которые направляются в него по путевкам Департамента образования города Москвы в соответствии с договором, заключенным в 1998 году между Московским комитетом образования и благотворительным фондом "Отчий дом". Все расходы по функционированию Пансиона, в том числе и затраты на питание, обеспечение одеждой, обувью и мягким инвентарем, осуществляются за счет средств жертвователей. Пансион в соответствии с лицензией Московского комитета образования имеет право на осуществление деятельности по содержанию и воспитанию детей, обучению социальному общению.
Руководство фонда "Отчий дом" и Пансиона семейного воспитания в 2001-2002 гг. обращалось в Правительство Москвы по вопросу компенсации затрат на питание, обеспечение одеждой, обувью и мягким инвентарем воспитанников Пансиона по установленным нормам. В просьбе было отказано на том основании, что в соответствии с пунктом 7 статьи 41 Закона Российской Федерации "Об образовании" негосударственные общеобразовательные учреждения получают право на государственное финансирование с момента их государственной аккредитации.
Аналогичная ситуация сложилась и по негосударственному образовательному учреждению "Православный Свято-Димитриевский детский дом (смешанный) для девочек", действующему на территории Северного административного округа. Затраты на питание, одежду, обувь и мягкий инвентарь осуществляются за счет учредителя - Сестричества во имя благоверного царевича Димитрия. В соответствии с лицензией Московского комитета образования детский дом имеет право на осуществление дошкольного и дополнительного образования 50 воспитанников. Договор о сотрудничестве между детским домом и Московским комитетом образования был заключен 3 июня 2001 года. Договором, в частности, предусмотрено, что детский дом обязан заключить договор с Северным окружным управлением образования о полном государственном обеспечении воспитанников в соответствии с законодательством Российской Федерации и г. Москвы (п. 2.2.3). Однако в ходе проведенной в 2003 году проверки Православного Свято-Димитриевского детского дома Уполномоченным было установлено, что договор о финансировании не заключен. На личном приеме в Северном окружном управлении образования директору детского дома, ссылаясь на отсутствие средств в бюджете на текущий год, обещали обеспечить финансирование с 2004 года.
В целях защиты и восстановления прав воспитанников Пансиона семейного воспитания и Свято-Димитриевского детского дома Уполномоченным было направлено обращение в Правительство Москвы о необходимости незамедлительного принятия мер по устранению нарушения прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в негосударственных детских учреждениях. При этом было учтено, что в городе существует прецедент: одно из негосударственных образовательных учреждений для детей-сирот - Детская деревня - SOS "Томилино" финансируется из бюджета города Москвы по расходам на содержание воспитанников государственных интернатных учреждений.
В 2003 году Департаментом образования были подготовлены проекты распоряжений Правительства Москвы о государственной поддержке воспитанников Пансиона семейного воспитания и Свято-Димитриевского детского дома с 1 января 2004 года. Однако до настоящего времени вопрос не решен, так как Департамент финансов не согласовал проекты в представленной редакции, предусматривающей выделение из бюджета города дополнительных средств на эти цели, мотивируя отказ тем, что воспитанники этих учреждений являются жителями города Москвы и Департамент образования имеет возможность осуществлять финансирование за счет средств, предусматриваемых в бюджете города Москвы на содержание детских домов и школ-интернатов для детей-сирот.
Из ответа Департамента образования на запрос Уполномоченного по данному вопросу: "Департамент образования также неоднократно сообщал, что в системе учреждений городского подчинения функционирует всего одно сиротское учреждение, в котором воспитываются 210 детей-сирот. Предусмотреть расходы на финансирование двух негосударственных учреждений в пределах лимитов финансирования одного сиротского учреждения не представляется возможным".
В связи с этим в адрес префектов и начальников окружных управлений образования Северного и Западного административных округов Уполномоченным были направлены обращения с просьбой найти возможность осуществлять в 2004 году финансирование расходов по обеспечению воспитанников названных учреждений в пределах ассигнований, предусмотренных бюджетом на содержание детских домов и школ-интернатов округа.
Иначе как формальной отпиской нельзя назвать ответ начальника Северного окружного управления образования Н-ва В.Б., состоящий из одного абзаца: "Северное окружное управление образования рассмотрело Ваше письмо и сообщает, что "Православный Свято-Димитриевский детский дом (смешанный) для девочек" не является сетевым учреждением Северного окружного управления образования и средства из городского бюджета для функционирования этого учреждения не выделяются". И это при том, что до настоящего времени не заключен договор с детским домом, который явился бы основанием для учета контингента его воспитанников при формировании плана бюджетных ассигнований.
Из ответа префектуры Западного административного округа: "В мае 2003 года префектурой был поддержан и согласован проект распоряжения Правительства Москвы "О государственной поддержке негосударственного образовательного учреждения "Пансион семейного воспитания". В настоящее время решение вопроса о финансировании НОУ "Пансион семейного воспитания" находится на рассмотрении в Департаменте образования г. Москвы".
Круг замкнулся.
Полагаю, что отказ органов исполнительной власти города Москвы финансировать расходы на питание, обеспечение одеждой, обувью и мягким инвентарем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в негосударственных образовательных учреждениях, не соответствует Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.
Статьи 19, 38 Конституции Российской Федерации, статья 1 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", статья 34 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 147-149 Семейного кодекса Российской Федерации, а также Закон города Москвы "Об организации работы по опеке, попечительству и патронату в городе Москве" не содержат различий в правах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в зависимости от того, в каком детском учреждении они воспитываются (в государственном или негосударственном, но действующем с разрешения государства, которое регистрирует подобные учреждения).
В статье 7 Конституции Российской Федерации установлено, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. В статье 39 Конституции РФ записано, что каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. При этом упоминающаяся в статье 39 Конституции РФ денежная форма социального обеспечения в необходимых случаях может заменяться либо дополняться натуральными формами - содержанием в домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в детских домах, интернатах для детей, лишенных попечения родителей, социальным обслуживанием на дому и т.д.
Статьей 1 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, отнесены к категории детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. В статье 15 указанного Закона установлено, что дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, имеют право на особую заботу и защиту со стороны органов власти Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Такая защита должна обеспечивать выживание и развитие детей, их участие в общественной жизни. Индивидуальная программа реабилитации ребенка, находящегося в трудной жизненной ситуации, разрабатывается и осуществляется по поручению компетентного органа исполнительной власти, органа местного самоуправления или на основании решения суда в соответствии с минимальными социальными стандартами основных показателей качества жизни детей, определенными в статье 8 названного Закона. Таким образом, расходы на питание, обеспечение одеждой, обувью и мягким инвентарем воспитанников негосударственных образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, безусловно, являются основой минимальных социальных стандартов, обеспечивающих выживание детей и осуществляемых за счет государства.
В соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 20.06.1992 № 409 "О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" установлены нормы питания, обеспечения одеждой, обувью, мягким инвентарем и необходимым оборудованием воспитанников, находящихся в детских лечебно-профилактических учреждениях, воспитывающихся и обучающихся в учебно-воспитательных учреждениях и учебных заведениях независимо от их типа и ведомственной принадлежности.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.05.2001 № 374 "О первоочередных мерах по улучшению положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" установлены новые нормы, которые применяются с 1 мая 2001 года в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся, воспитывающихся и обучающихся во всех государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях системы здравоохранения, учреждениях социального обслуживания населения и образовательных учреждениях независимо от их типа, вида и ведомственной принадлежности. Кроме того, в пункте 5 указанного постановления записано: "Рекомендовать органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предусматривать соответствующие бюджетные средства для компенсации затрат на питание, обеспечение одеждой, обувью и мягким инвентарем по установленным нормам при направлении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в негосударственные учреждения социального обслуживания населения и образовательные учреждения независимо от их типа и вида".
В пункте 7 статьи 41 Закона Российской Федерации "Об образовании" установлено, что негосударственные общеобразовательные учреждения получают право на государственное и (или) муниципальное финансирование с момента их государственной аккредитации в случае реализации ими основных общеобразовательных программ. Между тем негосударственные образовательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализуют общеобразовательные программы, в связи с чем ссылка на данную норму неправомерна. Компенсация затрат на питание, обеспечение одеждой, обувью и мягким инвентарем воспитанников указанных учреждений не может и не должна ставиться в зависимость от государственной аккредитации. Невыполнение государством обязанности по отношению к воспитанникам, являющимся детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей, неизбежно приводит к нарушению конституционного права данных детей на социальное обеспечение.
Кроме того, следствием невыполнения государством указанной обязанности является и то, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, воспитывающиеся в негосударственных детских учреждениях, оказываются в неравных условиях по отношению к детям, имеющим аналогичный юридический статус, но воспитывающимся в государственных детских домах. Права воспитанников негосударственных детских учреждений необоснованно ограничиваются. Это является прямым нарушением статьи 19 Конституции Российской Федерации, устанавливающей равенство прав граждан независимо от каких-либо обстоятельств и запрещающей любые формы ограничений прав граждан, кроме ограничений, устанавливаемых не иначе как федеральным законом.
Таким образом, можно констатировать, что имеет место длящееся грубое нарушение органами исполнительной власти города Москвы прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в негосударственных детских учреждениях, на гарантированное федеральным законодательством полное государственное обеспечение.
Более того, не будет преувеличением и утверждение о том, что сложилась парадоксальная ситуация: общественная и религиозная организации - благотворительный фонд "Отчий дом" и Сестричество во имя благоверного царевича Димитрия - учредители негосударственных детских домов по собственной инициативе принимают участие в разрешении сложных социальных проблем в городе, связанных с безнадзорностью и сиротством, работают в течение уже нескольких лет, имеют хорошие результаты в своей деятельности по реабилитации и воспитанию детей-сирот и не находят поддержки у города.
Вызывает тревогу и то обстоятельство, что при не решенном в течение ряда лет вопросе восстановления нарушенных прав воспитанников указанных учреждений в городе создается еще одно негосударственное образовательное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
17 ноября 2003 года на заседании комиссии по социальной политике Московской городской Думы рассматривался вопрос, внесенный Департаментом образования города Москвы, о ликвидации детского дома № 27 Юго-Западного окружного управления образования. Обсуждались проблемы передачи и процедуры оформления здания под размещение создаваемого негосударственного образовательного учреждения - Православного Софийского детского дома, учредителем которого также выступает Сестричество во имя благоверного царевича Димитрия, вопросы перевода сотрудников и детей в негосударственный детский дом, дальнейшего комплектования и осуществления контроля за его деятельностью. Все вопросы проработаны органами образования, кроме одного - каким будет механизм финансирования содержания детей и другие организационные формы взаимодействия органов исполнительной власти и негосударственного образовательного учреждения. Удивляет позиция Департамента образования в этой конкретной ситуации - учреждение сначала должно зарекомендовать себя, просуществовав год, а затем на рассмотрение Правительства Москвы будет внесен проект постановления о выделении средств на обеспечение воспитанников питанием, одеждой и др. Между тем детский дом № 27 был создан в 1998 году в результате реорганизации приюта "Ломоносовский", в котором воспитывались девочки-сироты и учредителем которого было то же Сестричество во имя благоверного царевича Димитрия, и директором неоднократно меняющего статус учреждения в течение многих лет остается один человек. Сколько лет испытательного срока и для кого нужно еще, чтобы решить вопрос в интересах детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей?
Органам исполнительной власти города Москвы необходимо принять незамедлительные меры по устранению нарушения прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в негосударственных детских учреждениях, и обеспечить финансирование по установленным нормам расходов на питание, обеспечение одеждой, обувью и мягким инвентарем воспитанников за счет средств бюджета города Москвы.
О работе органов опеки и попечительства
по защите прав и интересов детей
В последние годы в России наблюдается устойчивый рост числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Более 90% из их числа - социальные сироты, то есть сироты при живых родителях.
Падение социального престижа семьи, межнациональные конфликты, бедность, трудности с жильем, высокий процент родителей, ведущих асоциальный образ жизни, - вот основные причины увеличения числа социальных сирот.
В этой связи защита прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, приобретает в Российской Федерации и тем более в Москве крайне важное значение, а на органы опеки и попечительства возлагается огромная ответственность за судьбы брошенных детей.
Как показала практика, защита прав ребенка органами опеки и попечительства производится в основном по трем направлениям:
а) самостоятельное принятие решений, включая дачу разрешений на какие-либо действия;
б) направление соответствующих исков в суд;
в) участие в судебном разбирательстве.
В ряде случаев эти формы защиты прав несовершеннолетних взаимосвязаны между собой.
Если обобщить все жалобы на работу специалистов по охране прав детей муниципалитетов города Москвы, то выявляется определенная тенденция: органы опеки и попечительства начинают принимать какие-то меры и помогать ребенку, нуждающемуся в их помощи, только тогда, когда ситуация уже выходит из-под контроля. Действия сотрудников носят формальный, фрагментарный и схематичный характер. Если жизнь и судьба конкретного ребенка в эту схему не укладываются, органы опеки и попечительства не могут ему помочь.
Марина К. после смерти матери воспитывалась бабушкой-опекуном и проживала с ней и братом-близнецом в крошечной бабушкиной квартире. Когда дети подросли, жить втроем на бабушкиной площади стало тесно и опекун стала хлопотать о жилье. Но государство не собиралось предоставлять отдельную жилую площадь несовершеннолетним. Кроме того, у Марины была в собственности половина маминой квартиры. Другой половиной владел отец, лишенный родительских прав. Жилье мамы отец сдавал приезжим из Молдавии, сам жил с ними, а на полученные деньги пьянствовал.
Бабушка обивала пороги органа опеки и попечительства с просьбой расселить внучку и ее бывшего отца-алкоголика, но ответ был один: "До совершеннолетия дети должны жить с бабушкой. Вопросами обмена квартиры опека не занимается".
Когда Марине исполнилось 17 лет, она переселилась в квартиру матери. Поскольку молдавских "гостей" выгнать она не могла, то стала жить вместе с постояльцами, а вернее, уже фактическими хозяевами ее жилплощади. В этой ситуации было только одно преимущество: если пьяный отец начинал бить дочь, арендаторы ее защищали.
Обращения бабушки в местное отделение милиции с просьбой выгнать жильцов ничего не давали, а муниципалитет "Кузьминки" в ответ на жалобы опекуна пригрозил ей отменой опеки, то есть передачей 17-летних детей в сиротское учреждение.
Считать такую позицию формой государственной защиты прав Марины нельзя, так как она противоречит интересам несовершеннолетней.
Очень озабочен тем, что Уполномоченный и его аппарат вынуждены не столько решать масштабные задачи улучшения жизни детей в столице, сколько заниматься делами органов опеки и попечительства, обязывая их в рамках своих полномочий действовать в определенных направлениях.
С большинством муниципалитетов города Москвы работа строится конструктивно, однако некоторые руководители органов местного самоуправления продолжают бездействовать или рассматривают обращения Уполномоченного как посягательство на их права.
Например, крайне негативно относятся к институту Уполномоченного в муниципалитете "Солнцево". К Уполномоченному обращались жители этого района и жаловались на то, что специалисты по охране прав детей отказываются заниматься их проблемами, если граждане уже побывали на приеме у Уполномоченного. Родителям или опекунам обещают помощь только на условиях отсутствия контакта с нашей службой. Идет прямая дискредитация созданного института по защите прав детей. При этом со стороны органа опеки и попечительства данного района выявлено много грубых нарушений закона и прав несовершеннолетних, особенно по жилищным сделкам и в решении вопросов о лишении родительских прав.
Приходится констатировать, что нередко органы опеки и попечительства выполняют свои обязанности исключительно формально, не обеспечивая реальной защиты прав и законных интересов детей.
На контроле Уполномоченного находилось обращение о нарушении прав несовершеннолетней Юли А.
Распоряжением руководителя муниципалитета "Южное Бутово" Юля была помещена в социальный приют для детей и подростков "Крюково" в связи с освобождением Ш-ой Е.В. от исполнения обязанностей попечителя. Юля обратилась в муниципалитет "Южное Бутово" с заявлением разрешить ей закончить 11-й выпускной класс в школе, где она обучалась в течение 8 лет. Администрация социального приюта также посчитала данную просьбу целесообразной, так как перемена школы на последнем году обучения могла негативно сказаться на успеваемости несовершеннолетней, ее моральном состоянии в связи с необходимостью адаптироваться к новой обстановке, преподавателям, к новым требованиям. Органом опеки и попечительства муниципалитета "Южное Бутово" было разъяснено, что вопрос о месте обучения не будет решен до принятия судом решения о лишении родителей Юли родительских прав. Между тем решение вопроса о месте обучения ребенка не зависит от решения вопроса о лишении его родителей родительских прав.
Подобная позиция со стороны органа опеки и попечительства не соответствует интересам ребенка.
К Уполномоченному обратилась К-ва Г.А. за содействием в установлении попечительства над ее внуком Александром Г., 1987 г.р.
Несовершеннолетний ушел из дома, где он проживал с матерью А-ной Л.В. и отчимом, и на момент обращения К-вой Г.А. длительное время проживал с бабушкой. По словам К-вой Г.А., А-на Л.В. ведет аморальный образ жизни, злоупотребляет спиртными напитками, воспитанием сына не занимается, жизнью и здоровьем ребенка не интересуется, в течение 3 лет материально его не содержит. Отец Александра Г. не видел сына с 1996 года и не оказывает ему никакой материальной помощи.
В своем заявлении на имя Уполномоченного несовершеннолетний Александр Г. указал, что ушел из дома из-за того, что мать и отчим злоупотребляли алкоголем, не работали, постоянно скандалили, отчим неоднократно угрожал Александру убийством, в доме не было еды. С ноября 2001 года мать его жизнью не интересовалась. При попытках попасть в квартиру матери он обнаружил, что замок сменили, мать его туда не пускает.
К-ва Г.А. также считала, что родителей внука необходимо лишить родительских прав.
Проверка по данному делу, проведенная органом опеки и попечительства муниципалитета "Царицыно", носила односторонний характер. В установлении попечительства и лишении родительских прав было отказано на основании того, что отсутствует подтверждение уклонения родителей мальчика от выполнения родительских обязанностей. При этом муниципалитет "Царицыно" не принял во внимание заключение органа опеки и попечительства по месту жительства отца несовершеннолетнего о целесообразности лишения его родительских прав, а также факт привлечения матери мальчика к административной ответственности за невыполнение своих родительских обязанностей.
Выводы были сделаны только со слов А-ной Л.В. Никаких документов, подтверждающих содержание сына, у нее никто не потребовал.
В основу решения был положен стандартный набор справок из наркологического и психоневрологического диспансеров, ОВД, школы, где учился Александр Г. до ухода из дома. Мнение самого мальчика, а также полученная от него и бабушки информация были проигнорированы.
Это позволило родителям несовершеннолетнего как и раньше уклоняться от выполнения родительских обязанностей и содержания сына, а бабушка лишилась возможности защищать законные права и интересы ребенка.
Уполномоченный столкнулся с тем, что органы местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению вопросов защиты прав детей, по существу бесконтрольны, что порой приводит к принятию поверхностных и непродуманных решений, причиняющих детям необратимый вред.
Примером дискредитации органами опеки и попечительства своей деятельности являются действия муниципалитета "Строгино" в отношении социальной сироты Оли Д., 1991 г.р., и ее опекуна Л-ан Н.Г.
В 2000 году отец ребенка Д-ов А.Ю. был осужден за кражу в школе к 4 годам лишения свободы. Сожительнице Д-ва А.Ю. Р-вой М.А. ребенок не был нужен, поэтому ее забрала Л-ан Н.Г., которая несколько лет жила с ее отцом в гражданском браке и работала в школе, где училась девочка.
Не размышляя ни минуты, Л-ан Н.Г. оформила опеку, окружила ребенка любовью, теплом и заботой.
В квартире Д-вых некоторое время проживала Р-ва М.А., потом она исчезла.
В октябре 2002 года отсидевший половину срока отец ребенка вернулся, и без всяких угрызений совести органы опеки и попечительства потребовали у Л-ан Н.Г., чтобы она вернула дочь Д-ву А.Ю.
В декабре 2002 года, несмотря на просьбы и слезы ребенка, Олю с помощью сотрудников детской комнаты милиции ОВД "Перово" забрали от опекуна и передали отцу.
Не прошло и недели, как Д-ов А.Ю. был вновь задержан за кражу, о чем опекуну сообщили звонком из органа опеки и попечительства и попросили забрать девочку, однако опеку не восстанавливали до тех пор, пока преступника не осудили к 4,5 года лишения свободы. Соответственно не выплачивались средства на содержание ребенка.
Приговор по делу Д-ва А.Ю. вынесли 24.04.2003. За месяц до суда он зарегистрировал брак с бывшей сожительницей, которая тотчас же после осуждения мужа выгнала его дочь с опекуном из родительской квартиры, забрала ключи и выставила у закрытой двери пакет с детскими вещами.
Сотрудник муниципалитета "Строгино", как утверждает Л-ан Н.Г., отказалась вмешиваться в эту ситуацию и защищать жилищные и имущественные права ребенка.
17 марта 2003 года история Оли, потерявшей свою квартиру, была показана в программе "Дети нашего Времечка", но даже после этого орган опеки и попечительства не захотел помочь Ольге Д., оставшейся без родительского попечения.
Из заявления Л-ан Н.Г. на имя Уполномоченного:
"Теперь опекунский совет ведет себя очень странно, не защищая интересы ребенка, без конца требует от меня оплаты за эту квартиру, угрожая при этом отнять ребенка у меня и передать в другие руки. А квартира сдается Р-вой М.А. внаем за 400 долларов в месяц, что подтверждают копии объяснений, данных жильцами участковому милиционеру, и свидетельство соседки из 68-й квартиры. Прошу разобраться в ситуации и закрепить за Олей Д. хотя бы одну комнату.
Я чувствую себя какой-то провинившейся девочкой, так как опекунский совет без конца меня дергает, срывает с работы, оскорбляет и угрожает отнять ребенка, хотя Оля живет в родном доме с родными, любящими ее людьми".
За два года работы пришлось услышать много горьких слов о беззаконии, равнодушии, произволе, царящих в некоторых органах опеки и попечительства. Изучены десятки жалоб на нарушение прав детей, в том числе оставшихся без попечения родителей, теми, кто обязан этих детей защищать.
Однако история Оли Д. произвела на сотрудников аппарата Уполномоченного крайне тяжелое впечатление. Обращение ее опекуна стало основанием не только для защиты прав ребенка, но и проверки деятельности сотрудников муниципалитета "Строгино".
Надеюсь, что прокуратура Северо-Западного административного округа города Москвы в рамках осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина также изучит изложенные факты и примет меры к пресечению нарушений прав несовершеннолетней Оли Д., привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ей ущерба.
Некоторые граждане жалуются, что позиция органов опеки и попечительства может напрямую зависеть от давления, которое оказывают более влиятельные или состоятельные родители.
Когда читаешь заключение муниципалитета "Хорошевский" о целесообразности изменения места жительства 9-летней Вари М., поражает, сколько места в нем занимает описание роскоши, окружающей отца ребенка: огромная квартира в центре Москвы в доме с бассейном, в которой "работает домработница"; собственный трехэтажный дом в Подмосковье с бильярдом, сауной, кинозалом, "круглосуточной охраной и обслуживающим персоналом, который обеспечивает уборку, приготовление пищи и др.".
Ни слова о том, как Варя любит свою маму, которая в обычной городской квартире без охраны и домработницы воспитывает добрую, хорошо образованную, интеллигентную девочку. Да и что писать о человеке, у которого нет таких возможностей "для комфортного проживания и досуга несовершеннолетней дочери", а есть работа с 9.00 до 18.00 пять дней в неделю и один месяц отпуска в году?
Ни одной строчки о новой Вариной семье, где мамы рядом не будет, а будут чужая женщина и два ее сына.
Доводы родной матери о том, что дочь не хочет общаться с отцом, по мнению государственных опекунов, не должны быть приняты во внимание, так как девочка "не может мотивировать свой отказ от встреч с папой".
Вот так легко специалисты из муниципалитета распорядились детской жизнью. Как-будто речь идет не о ребенке, а о чем-то неодушевленном.
Совершенно очевидно, что муниципалитет "Хорошевский" прежде всего отстаивает интересы Вариного отца, вместо того чтобы уберечь девятилетнюю девочку от разлуки с матерью и не дать ей превратиться в еще один предмет роскоши в отцовском доме.
Порой, пользуясь своим правом "разрешить" или "запретить", органы опеки и попечительства наносят вред несовершеннолетним, ущемляют их права.
К Уполномоченному поступило обращение С-вой Е.А. в связи с отказом органа опеки и попечительства муниципалитета "Обручевский" дать разрешение на деприватизацию жилого помещения по мотивам нарушения прав, принадлежащих несовершеннолетним, а также уменьшения их имущества.
Эти доводы нельзя признать убедительными, поскольку совершение данной сделки не влечет нарушений каких-либо прав детей. Более того, при деприватизации квартиры и предоставлении данной семье жилья по договору социального найма (дом стоит в плане сноса) жилищные условия детей значительно улучшатся, так как в соответствии со ст. 12 Закона города Москвы "Основы жилищной политики города Москвы" социальная норма предоставления жилого помещения составит 18 кв. м общей площади на одного человека, в то время как в помещении, где сейчас проживают дети, приходится по 10 кв. м на одного проживающего.
Кроме того, не было учтено, что на основании ч. 2 ст. 11 Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" несовершеннолетние, ставшие собственниками занимаемой жилой площади в порядке ее приватизации, сохраняют право на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда после достижения ими совершеннолетия.
В данном случае вопрос решен формально, без учета интересов детей и семьи. Это псевдозащита прав и интересов несовершеннолетних. Здесь налицо и пробелы в Законе города Москвы "О передаче в собственность города Москвы приватизированных жилых помещений", в котором данная ситуация не оговаривается вовсе.
Главой управы Академического района 25.04.2002 было издано распоряжение о передаче несовершеннолетнего Константина К., мать которого умерла 01.01.2001, а отец записан в свидетельстве о рождении ребенка со слов матери, в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Таким образом, более года не выявленный своевременно ребенок был предоставлен сам себе. Никаких мер по защите его жилищных прав органами опеки и попечительства не принималось. При обследовании квартиры сотрудниками школы-интерната № 24 установлено, что в ней незаконно проживал бывший сожитель матери, квартира находилась в крайне антисанитарном состоянии: грязь, кучи мусора, там же содержалась собака, которую никто не выводил на улицу. Более того, сожитель умершей матери подростка С-ров С.Е. незаконно сдал квартиру внаем некоему гражданину А-ву А.Д., заключив с последним договор найма жилого помещения. Администрация школы-интерната обратилась с иском в суд о признании недействительным вышеназванного договора найма. Иск удовлетворен, после чего были собраны документы на приватизацию квартиры.
Заведующая сектором по охране прав детей муниципалитета "Дмитровский" Ф-ко Е.И. дала разрешение директору детского дома № 50 на то, чтобы воспитанницу Елену Д. на выходные, праздничные и каникулярные дни забирала ее мать, ограниченная в родительских правах в связи с психическим заболеванием. Если и следовать ст. 75 Семейного кодекса РФ, допускающей контакты ребенка с родителями, права которых ограничены судом, то надо исходить также из требований данной статьи, что такие контакты могут быть разрешены только в случаях, если это не оказывает на ребенка вредного влияния. В данном же случае эти контакты, да еще и без контроля со стороны органов опеки и попечительства, привели к тому, что Лена в детском доме не жила с июня по декабрь 2003 года, перестала посещать книготорговый колледж, осталась совершенно бесконтрольной со стороны ответственных за нее лиц, посещая детский дом раз в квартал, чтобы получить деньги, причитающиеся ей на личные расходы.
По-прежнему имеют место случаи, когда органы опеки действуют вопреки интересам детей.
К Уполномоченному обратилась И-на Е.А. с просьбой содействовать в возвращении ее 6-летнего сына, который был вывезен из Москвы и над которым незаконно была установлена опека со стороны его бабушки. И-на Е.А. проживала в Москве в отдельной квартире, имела хорошо оплачиваемую работу, заботилась о своем сыне, занималась его лечением и воспитанием. Без ее согласия главой Ногинского района Московской области опекуном мальчика была назначена его бабушка П-ва Э.Г.
Основанием установления опеки явилось то, что ребенок рожден вне брака, якобы длительное время проживает с бабушкой, а мать по режиму своей работы не может уделять своему ребенку необходимого внимания. При этом П-ва Э.Г. и ее гражданский муж не давали возможности И-ной Е.А. общаться с ребенком, долгое время скрывали его место нахождения и в итоге подали исковое заявление об ограничении И-ной Е.А. в родительских правах. И-на Е.А. обратилась в орган опеки и попечительства по месту своего жительства, где проживал, учился и лечился ребенок, - муниципалитет "Ивановское".
Как сообщила И-на Е.А., начальник отдела опеки и попечительства муниципалитета В-ко О.А. встретил ее словами: "Не нанянчилась еще, что ли? Ну, так роди себе другого", - и предложил ей подписать мировое соглашение с "компромиссными" условиями: свидания с ребенком два раза в месяц строго с 17 до 19 часов в присутствии опекуна и представителя органа опеки. И это специалист по охране прав детей!
Уполномоченный направил запрос в муниципалитет "Ивановское" с просьбой предоставить заключение о соблюдении прав несовершеннолетнего И-на Н., провести обследование его жилищных условий, дать рекомендации относительно мер по восстановлению нарушенных прав ребенка.
В ответе на запрос Уполномоченного В-ко О.А. указал, что установление опеки без согласия матери законно. В-ко О.А. отказался предоставить заключение о соблюдении прав несовершеннолетнего, а также провести обследование жилищных условий по месту постоянного проживания ребенка, ссылаясь на то, что у него на территории мальчик сейчас не проживает.
При таком отношении рассчитывать на то, что орган опеки и попечительства будет защищать интересы ребенка, не приходится.
В газете "Московский комсомолец" был опубликован материал о трагедии в семье И-ных. Факты, изложенные в нем, сейчас проверяются прокуратурой.
Отдельного внимания требуют обращения граждан, связанные со сделками с жилой площадью, повлекшими отказ от принадлежащих ребенку прав или изменение объема этих прав. При этом органы опеки и попечительства дают согласие на указанные сделки, не отвечающие интересам несовершеннолетних, без всестороннего и подробного изучения ситуации, не выявляют противоречий между интересами детей и их родителей, которые приводят к нарушению прав несовершеннолетних, не устанавливают, вправе ли родители представлять интересы детей.
К Уполномоченному обратилась К-на П.Л. в защиту жилищных и имущественных прав своей подопечной - несовершеннолетней Анастасии Ш., 1993 г.р., социальной сироты.
Решением Черемушкинского районного суда г. Москвы отказано в иске К-ной П.Л. о признании сделок с жилой площадью подопечного ребенка недействительными.
Малолетняя Анастасия Ш. в результате незаконного отчуждения в 1995 году квартиры ее психически больной матерью лишилась благоустроенного жилого помещения в г. Москве и права собственности на доли квартиры.
Мать девочки состояла на учете в ПНД по поводу хронического душевного заболевания, неоднократно лечилась в психиатрических больницах, не работала, о ребенке не заботилась.
В 1995 году дядя Анастасии Ш. сообщил в орган опеки и попечительства о том, что мать девочки собирается продать квартиру в г. Москве, принадлежащую ей и двухлетней дочери, что приведет к потере жилья ребенком.
Тем не менее орган опеки и попечительства муниципалитета "Коньково" дал согласие на отчуждение квартиры матерью. Более того, в письме Уполномоченному от 22.08.2003 руководитель органа опеки и попечительства сообщил, что оснований для запрета на продажу квартиры не было, так как в этом случае были бы ущемлены интересы собственника жилья.
Муниципалитет "Коньково" проигнорировал то обстоятельство, что родительские права осуществлялись в противоречии с интересами ребенка.
Также была нарушена ст. 64 Семейного кодекса РФ, так как орган опеки и попечительства, установив, что между интересами матери и дочери имеются противоречия, обязан был назначить представителя для защиты прав и интересов девочки и не рассматривать заявление матери о продаже квартиры.
В настоящее время ни у душевнобольной Ш-вой, ни у ее ребенка нет никакого жилья.
Уполномоченный также обеспокоен ситуацией, связанной с государственной защитой интересов детей в суде.
Органы опеки и попечительства не во всех случаях принимают участие в судебных делах, затрагивающих жилищные права несовершеннолетних, даже тогда, когда суд выносит определение о привлечении органов опеки и попечительства в качестве заинтересованного лица.
При рассмотрении жилищных дел в судах органы опеки и попечительства не в полном объеме реализуют права и обязанности заинтересованного лица. В большинстве ситуаций их участие абсолютно пассивно.
Граждане жалуются на то, что когда органы опеки и попечительства привлекаются в судебный процесс для представления заключения о нарушении прав ребенка, они либо ограничиваются представлением заранее подготовленного заключения, либо прибегают к отговорке "на усмотрение суда", что недопустимо. Уполномоченному известен целый ряд фактов, когда органы опеки направляли в суд письма с просьбой рассмотреть дело в их отсутствие.
Беспрецедентной с точки зрения нарушения органами опеки и попечительства прав несовершеннолетнего является ситуация, в которой оказался Дмитрий К., 1985 г.р., который с 1991 года остался без родительского попечения.
При подаче опекуном иска о лишении родителей Дмитрия К. родительских прав в 2003 году орган опеки и попечительства муниципалитета "Даниловский" представил заключение, в котором признал лишение родительских прав целесообразным. Заключение было составлено на основании постановления заседания комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, рекомендовавшей лишить родителей Дмитрия К. родительских прав, поскольку они злостно уклоняются от воспитания сына, совместно с сыном не проживают, не заботятся о его здоровье, не интересуются его успехами, материально не содержат. В постановлении о назначении опеки, принятом в 2002 году, также имелась ссылка на данные факты.
Между тем при рассмотрении дела в суде орган опеки и попечительства кардинально изменил свою позицию, основанную на законе и фактах, и выступил против лишения обоих родителей родительских прав, хотя никаких новых обстоятельств, кроме перечисления ответчицей на счет ребенка 7000 рублей при поступлении дела в суд, установлено не было.
Отдельно следует обратить внимание на игнорирование органами опеки и попечительства фактов жестокого обращения с детьми.
К Уполномоченному обратилась Б-на А.В. в защиту прав ее несовершеннолетней внучки Екатерины К., 1989 г.р.
Как следует из обращения, родители девочки - бывшие супруги К-ва Е.Г. и К-ов М.Ю. проживают в одной квартире. К-ов М.Ю. страдает алкогольной зависимостью в тяжелой форме, систематически истязает ребенка.
К-ов М.Ю. злоупотребляет своими родительскими правами: ломает и крадет вещи ребенка, отключает телефон во время болезни ребенка, что лишает возможности вызвать врача, ломает замки у входной двери квартиры и т.д.
Помимо злоупотребления своими родительскими правами, К-ов М.Ю. злостно уклоняется от обязанности уплаты алиментов, возложенной на него судом.
Постоянное психическое и физическое насилие привело к существенному расстройству физического здоровья и психоэмоционального состояния Екатерины К. Девочка стала плохо учиться, потеряла интерес к жизни.
Действия К-ва М.Ю. грубо нарушают права ребенка на физическое и нравственное здоровье, уважение человеческого достоинства, здоровое развитие.
Орган опеки и попечительства муниципалитета "Крылатское" отказался принимать во внимание указанные обстоятельства при обращении мамы и бабушки девочки и указал заявительницам, что орган опеки занимается только детьми, оставшимися без попечения родителей, и детьми, чьи родители лишены родительских прав.
Важно подчеркнуть, что такая ситуация в деятельности органов опеки и попечительства не является доминирующей. Во многих случаях органы опеки и попечительства неформально защищают права детей и только благодаря их активному вмешательству удается предотвратить возможные нарушения или восстановить уже нарушенные права ребенка.
Неоднократно возникают ситуации, когда при рассмотрении заявлений о назначении опеки органы опеки и попечительства проводят тщательную проверку и выявляют корыстные мотивы потенциальных опекунов, заинтересованных в получении имущества опекаемого.
Несовершеннолетний Виктор У., 1990 г.р., был помещен в школу-интернат для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в связи с тем, что фактически остался без попечения родителей: отец несовершеннолетнего умер, мать злоупотребляла спиртными напитками, воспитанием и содержанием ребенка не занималась. Виктор У. зарегистрирован в Москве совместно с отцом, братом и бабушкой, другой жилой площади не имел.
Органом опеки и попечительства муниципалитета "Зюзино" было установлено, что после смерти матери ребенка в 1999 году желающих взять Виктора под опеку из числа родственников не было. Бабушка захотела оформить опеку только над старшим внуком, 1988 г.р., в связи с тем, что воспитывала его с младенчества.
Опеку над Виктором У. неожиданно пожелала оформить дальняя родственница детей гражданка С-ян, которая сразу после назначения ее опекуном предприняла попытку без согласия органа опеки и попечительства получить постоянную регистрацию на жилой площади сирот.
В результате длительных судебных разбирательств органу опеки и попечительства муниципалитета "Зюзино" удалось отстоять сохранность жилья несовершеннолетних. Однако гражданка С-ян, имея в собственности трехкомнатную квартиру в ближайшем Подмосковье, продолжала претендовать на жилую площадь братьев У-ых.
Некорректное поведение С-ян и ее сестры Т-ой в отношении несовершеннолетнего Виктора, а именно втягивание ребенка-сироты в судебные разбирательства, попытки подкупа мнения ребенка убедили администрацию школы-интерната и комиссию по охране прав детей муниципалитета в нецелесообразности общения Виктора с С-ян.
Уполномоченный поддержал позицию муниципалитета "Зюзино" и отказал С-ян в оказании ей содействия в регистрации на жилой площади детей-сирот.
Если бы не помощь органов опеки и попечительства, судьба социального сироты Х. могла сложиться трагически.
Несовершеннолетний остался без попечения родителей: мать умерла, отца признали безвестно отсутствующим. После смерти дедушки, опекавшего сироту, он остался собственником 4-комнатной квартиры (общей площадью 106,3 кв. м), гаража и других ценных вещей. В. - тетя ребенка стала его опекуном.
Собственность мальчика явилась главной причиной того положения, в которое впоследствии попал несовершеннолетний.
Через 10 месяцев после получения опекунства В. обратилась с заявлением в орган опеки и попечительства муниципалитета "Гагаринский" с просьбой разрешить обмен квартиры, где зарегистрирован ее опекаемый несовершеннолетний Х. В данной просьбе было отказано. Тогда В. без всякого разрешения сдала квартиру своего подопечного за сумму 1100 долларов США в месяц сроком на два года. В результате В. получила доход за сдачу жилья в размере 2 тыс. 700 долларов США, но деньги не были положены на счет ребенка. О данном факте стало известно специалистам по охране прав детей.
Муниципалитет "Гагаринский" добился освобождения незаконно сданной квартиры ребенка. Опека была переоформлена на другую родственницу мальчика, также имевшую к нему корыстный интерес.
В результате постоянных скандалов между родственниками, каждый из которых старался перетянуть его на свою сторону, Х. совершил попытку самоубийства, но к счастью остался жив.
Орган опеки и попечительства с учетом произошедших событий принял обоснованное решение о направлении Х. в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Ребенку сохранили жизнь, здоровье, имущество, оградили его от манипуляций со стороны родственников, пытавшихся нажиться за счет сироты.
Положительным примером в области судебной защиты прав детей может служить деятельность муниципалитетов "Теплый Стан", "Кунцево", "Митино".
Так, по иску Уполномоченного о лишении родительских прав М-ва М.Г. в защиту малолетней М-вой М. специалисты органа опеки и попечительства муниципалитета "Теплый Стан" не только представили в суд объективное и обоснованное заключение, но и приняли участие в установлении места жительства ответчика, получили и передали суду информацию о возможности его явки, способствовали рассмотрению иска в намеченные сроки. Представитель органа опеки и попечительства активно участвовал в судебном заседании, представлял дополнительные доказательства, продемонстрировал хорошее знание семейного законодательства.
Муниципалитет "Кунцево" выступил в защиту прав несовершеннолетнего З-го Г.И., 1989 г.р., и предъявил иск о признании договора купли-продажи жилой площади, собственником части которой является ребенок, недействительным. В муниципалитет были вызваны участники незаконной сделки, истребованы необходимые документы. Собрав доказательства, орган опеки и попечительства составил мотивированное исковое заявление, где обосновал незаконность сделки с точки зрения нарушения прав ребенка и норм гражданского права.
В настоящее время истец поддерживает свои требования в Кунцевском районном суде г. Москвы, несмотря на серьезное противодействие отца ребенка - московского адвоката М-на И.В., предъявившего к органам опеки и попечительства и лично к специалисту Г-ной О.С. иск о возмещении морального вреда на сумму 150000 рублей.
Муниципалитет "Митино" был привлечен к участию в деле в качестве третьего лица по иску Н-ной Е.Н. к Н-ну В.В. о лишении его родительских прав. Н-на Е.Н. - мать двух сыновей - инвалидов детства, сама инвалид третьей группы. Ответчик в течение трех лет скрывался от своей семьи, которая считала, что его нет в живых. Детям был причинен существенный материальный и моральный вред, состояние их здоровья значительно ухудшилось. Орган опеки и попечительства после исчезновения Н-на В.В. оказывал детям постоянную поддержку, проверял условия их жизни, оказывал содействие в обучении и лечении мальчиков.
В судебном заседании представитель муниципалитета "Митино" дал в суде подробные объяснения в обоснование представленного заключения, участвовал в исследовании доказательств, заявил ходатайство об участии детей в судебном заседании для выражения своего мнения по предъявленному иску. Суд выслушал братьев Н-ных, 1986 г.р. и 1989 г.р., и учел их мнение при вынесении решения об удовлетворении иска. Орган опеки и попечительства способствовал тому, чтобы дети свободно выражали свою точку зрения без давления с чьей-либо стороны.
Большое количество обращающихся к Уполномоченному - бабушки и дедушки, которых волнует все, что происходит с их внуками и детьми.
К сожалению, влияние западной культуры на российский менталитет привело к тому, что связь поколений разрывается. Родители отторгают бабушек и дедушек от участия в воспитании детей, руководствуясь принципом: "Это не ваши, а наши дети. Что захотим, то и будем с ними делать". При этом нередко именно бабушки и дедушки содержат и своих чад, и их потомство, отдают им свое жилье и т.д.
Казалось бы, загруженные непомерной работой органы опеки (на каждого специалиста приходится около 5 тысяч детского населения) должны всячески опираться на социально устойчивых добровольных помощников, поддерживать их стремление участвовать в жизни внуков, тем более что Семейный кодекс РФ закрепляет за старшим поколением и другими близкими родственниками право на общение с детьми.
Однако если отдельно проживающий родитель еще может получить поддержку в органах опеки и попечительства, то с бабушками и дедушками особенно не церемонятся. Даже если бабушка, к примеру, рассказывает, что ребенок плохо питается, его не лечат, не следят за учебой и поведением, предоставив возможность смотреть все телевизионные программы подряд, ее право помочь внуку или внучке вряд ли будет защищено.
Статья 70 Семейного кодекса РФ не включает бабушек и дедушек в число заявителей по искам о лишении родительских прав, если они не являются опекунами и попечителями несовершеннолетних. С данной правовой нормой согласиться нельзя, так как она нарушает права детей на защиту их интересов.
Государству проще заниматься семьей, когда уже случилась трагедия с детьми, а вести профилактическую работу с помощью близких и любящих людей, в том числе бабушек и дедушек, оказывается "не в духе времени".
К Уполномоченному обратилась С-ва Л.И., бабушка двенадцатилетней Наташи, и пожаловалась, что ее дочь и зять, злоупотребляющие спиртными напитками, собираются продать квартиру в одном из элитных районов Москвы, где зарегистрирована и ее внучка. Нерадивые родители, давно отдавшие ребенка бабушке, уже получили часть денег и зарегистрировались по новому адресу - в глухой деревне в Рязанской области. Бабушка обращалась в различные инстанции с просьбой предотвратить незаконную сделку и лишить дочь и ее мужа родительских прав, но эту информацию никто не воспринял всерьез.
Уполномоченный направил соответствующие запросы и предупреждения в орган опеки и попечительства, отделение милиции, Москомрегистрацию, ГУП "Мосжилсервис". Продажа квартиры и снятие ребенка с регистрационного учета стали невозможными. В дальнейшем на контроле находился вопрос о лишении родителей Наташи родительских прав. В настоящее время девочка передана под опеку бабушки. За сохранностью квартиры ребенка установлен контроль.
Для улучшения деятельности органов опеки и попечительства по защите прав детей необходимо повысить квалификацию специалистов, особенно в части правовых знаний, обобщать и распространять положительный опыт работы, сделать данный вид деятельности более престижным и высокооплачиваемым.
О необходимости реформы органов опеки и попечительства
1. Обоснование реформы
В статье 120 действовавшего до 1 марта 1996 года Кодекса о браке и семье РСФСР указывалось, что "органами опеки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов". При этом осуществление функций по опеке и попечительству возлагалось на отделы народного образования - в отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения - в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на отделы социального обеспечения - в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья. Такое же распределение функций по опеке и попечительству было закреплено в Положении об органах опеки и попечительства РСФСР.
Данные акты утратили силу. Статья 34 действующего Гражданского кодекса РФ и ст. 121 Семейного кодекса РФ устанавливают, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления.
Это правило - дань традиции. При более серьезном анализе становится очевидным, что оно не вписывается в систему власти и управления в государстве и вступает в противоречие с положениями статей 130 и 132 Конституции РФ. В реальной действительности органы опеки и попечительства при осуществлении своих функций не решают вопросы местного значения, а выполняют задачи общефедерального, государственного масштаба. Это подтверждается, во-первых, тем, что именно на них возложена основная работа по защите прав, устройству детей, оставшихся без попечения родителей, искоренению детской безнадзорности, а все эти социальные явления относятся к числу угроз национальной безопасности (Указ Президента РФ от 10.01.2000 № 24 "О концепции национальной безопасности Российской Федерации"); во-вторых, работа органов опеки и попечительства направлена на обеспечение выживания особых категорий граждан (несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей; граждан, страдающих психическими расстройствами; престарелых и инвалидов, которые не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности). Следовательно, деятельность этих органов напрямую обеспечивает реализацию права человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ). Такие задачи могут относиться к компетенции органов государственной власти, но никак не к вопросам местного значения, что следует в том числе и из принципа государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (ст. 45 Конституции РФ).
Статья 132 Конституции РФ устанавливает, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Непризнание деятельности органов опеки и попечительства исполнением задач общегосударственного масштаба носит сегодня исключительно формальный характер. Произошло фактическое наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями по защите прав человека. Осуществляя эти функции, органы опеки и попечительства несут немалые расходы, поскольку они обязаны не только организовывать предоставление гражданину опеки или иной помощи, но и ежемесячно уплачивать за счет средств местного бюджета денежные средства на детей, находящихся под опекой (попечительством).
Простейшим выходом из сложившейся ситуации может стать предоставление органам опеки и попечительства субвенций за счет федерального бюджета. Однако такой шаг не решит всех проблем.
Серьезную опасность представляет отсутствие какого-либо контроля за деятельностью органов опеки и попечительства, за исключением контроля со стороны прокуратуры. При этом органы опеки и попечительства принимают огромное количество решений, дают заключения, совершают иные действия, затрагивающие права и законные интересы граждан.
Кроме того, отсутствуют единые критерии деятельности органов опеки и попечительства, единые подходы в принятии решений, дачи заключений в суды, т.е. единая правоприменительная практика.
Значимой является проблема наличия ничем не обоснованных нормативов штатной численности специалистов по охране прав детства органов опеки и попечительства в зависимости от количества детского и взрослого населения, проживающего на территории муниципального образования (например, город Москва), или отсутствие таких нормативов вовсе в большинстве субъектов Российской Федерации.
Еще одним негативным фактором является раздробленность органов опеки и попечительства, выполняющих свои функции в отношении различных категорий граждан как несовершеннолетних, так и взрослых. Поскольку непосредственное наделение того или иного органа местного самоуправления соответствующими функциями происходит на уровне регионального законодательства, то в каждом субъекте РФ этот вопрос решается самостоятельно. В настоящее время не всегда можно установить, какой именно орган местного самоуправления в тот или иной момент должен признаваться ответственным за судьбу подопечного. Так, в Самарской области функции органа опеки и попечительства над детьми разделены между муниципальной службой семьи, материнства и детства, а также муниципальным органом управления образованием. Во-первых, федеральное законодательство не предполагает наличие в одном и том же муниципальном образовании одновременно двух органов опеки, а во-вторых, в подобных случаях региональное законодательство не позволяет до конца четко установить объем компетенции каждого из органов.
В большинстве регионов сохранено разделение органов опеки и попечительства в зависимости от категории подопечных. Однако есть и другой опыт. Так, в соответствии с законодательством Свердловской области, уставом муниципального образования и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципального образования может предусматриваться осуществление функций опеки и попечительства органом, специально созданным для этих целей.
Создание единого органа опеки и попечительства способствует наилучшей охране прав граждан и в конечном итоге повышению эффективности этой деятельности. Большинство функций, исполняемых органами здравоохранения, социальной защиты и образования в отношении подопечных, сходны (например, выдача разрешений на отчуждение жилых помещений). Объединение органов опеки позволит достичь в том числе и элементарной экономии времени и средств.
Поскольку функции по опеке и попечительству исполняются на уровне местного самоуправления, нормы о порядке деятельности органов опеки закрепляются в настоящее время в региональном законодательстве. Вместе с тем подавляющее большинство этих норм затрагивают осуществление субъективных гражданских прав личности и требуют фиксации исключительно на федеральном уровне (ст. 71 Конституции РФ). Следовательно, порядок исполнения органами опеки и попечительства своих обязанностей на всей территории РФ должен быть единым. Однако установление такого порядка в настоящее время противоречило бы принципу самостоятельности местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ). Этому же принципу противоречил бы и государственный контроль за деятельностью органов опеки и попечительства. Пользуясь отсутствием такого контроля и отсутствием единой нормативной базы для осуществления функций по опеке и попечительству, соответствующие органы на местах зачастую допускают нарушения прав граждан.
Таким образом, в настоящее время органы опеки и попечительства фактически выполняют функции федерального масштаба, однако разрозненны, неподконтрольны, руководствуются в своей деятельности отрывочными указаниями федеральных нормативных актов, а также противоречивым региональным законодательством, не способны эффективно защищать права граждан и недостаточно финансируются.
2. Предложения по изменению законодательства
Основная идея предлагаемой концепции реформы органов опеки и попечительства состоит в создании единой системы органов опеки и попечительства, входящих в структуру исполнительной власти. При этом непосредственное исполнение функций по опеке и попечительству должно осуществляться в муниципальных образованиях, а создание соответствующих низовых органов должно происходить в зависимости от численности населения, удаленности населенного пункта и степени остроты решаемых органами опеки и попечительства социальных проблем (например, детской безнадзорности).
Создание подобной единой системы позволит:
а) добиться единообразного финансирования деятельности органов опеки и попечительства, тем самым нивелировать разницу в области обеспечения защиты прав личности между регионами;
б) сделать эту систему управляемой и подконтрольной, объединив ее под началом федерального органа (департамент, комитет, агентство, служба и т.д.);
в) закрепить на федеральном уровне единый порядок осуществления функций органов опеки и попечительства, тем самым обеспечить единообразие процедуры защиты прав личности на всей территории Российской Федерации;
г) создать на местном уровне единый орган опеки и попечительства, который осуществлял бы соответствующие функции одновременно в отношении всех категорий подопечных, имел бы в своем составе квалифицированную юридическую службу и подразделения по работе с несовершеннолетними и взрослыми подопечными.
Для реализации предлагаемой реформы необходимо:
1) устранить из статей 34 Гражданского кодекса РФ и 121 Семейного кодекса РФ указание на то, что органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, а из статьи 121 Семейного кодекса РФ также и положение о том, что вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются на основании уставов муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации;
2) устранить из статей 14, 15, 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указание на то, что опека и попечительство относятся к вопросам местного значения;
3) принять Федеральный закон "Об организации и деятельности органов опеки и попечительства", а также принять на подзаконном уровне нормативные акты, предусмотренные этим Законом, - Положение о порядке ведения личных дел подопечных и др.;
4) создать федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль и руководство органами опеки и попечительства.
Кроме того, крайне актуальной является проблема реформирования законодательства об опеке и попечительстве. Действующие нормы Гражданского и Семейного кодексов РФ не позволяют разрешить целый ряд вопросов, связанных с назначением опекунов и попечителей, с привлечением их к ответственности, не отражают возникновения новых форм опеки и попечительства и т.д.
Реформа института опеки и попечительства должна быть осуществлена на уровне федерального законодательства, что обусловлено рядом причин:
1) основные вопросы опеки и попечительства заслуживают именно законодательного, а не подзаконного урегулирования;
2) разрешение практически всех вопросов, возникающих при опеке и попечительстве, связано с осуществлением субъективных гражданских прав подопечных (права собственности, права на выбор места жительства и пр.). В этой связи нормы, регулирующие такие отношения, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ не могут быть закреплены в законодательстве субъектов РФ;
3) реформирование института опеки затрагивает основные его положения, которые в настоящее время закреплены в Гражданском кодексе РФ, что требует изменения и дополнения норм Кодекса.
Реформирование законодательства об опеке и попечительстве может быть осуществлено путем внесения в Гражданский и Семейный кодексы РФ таких изменений, которые обеспечили бы основу правового статуса опекунов (попечителей) и подопечных, с параллельным принятием специального Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности органов опеки и попечительства", регулирующего "публично-правовую половину" отношений опеки и попечительства.
3. О судебном контроле за совершением сделок с недвижимостью
В аппарат Уполномоченного продолжает поступать много обращений, связанных с нарушением прав детей при совершении сделок с жилыми помещениями, сособственниками которых являются несовершеннолетние или в которых несовершеннолетние зарегистрированы по месту жительства. Пунктом 4 статьи 292 ГК РФ установлено, что отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные члены семьи собственника, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства. Анализ обращений по указанной категории дел позволяет сделать вывод о том, что контроль со стороны органов опеки и попечительства за соблюдением прав и законных интересов детей при совершении сделок с жилыми помещениями очень часто является неэффективным. В соответствии со ст. 67 ЖК РСФСР при обмене жилых помещений в домах государственного или муниципального жилищного фонда разрешение органов опеки требуется лишь вообще в случае, если в жилом помещении проживают несовершеннолетние, оставшиеся без попечения родителей, в том числе временно отсутствующие, и являющиеся членами семей нанимателей.
Полагаю, что назрела необходимость изъять из компетенции органов опеки и попечительства полномочие на дачу согласия на совершение сделки (в том числе обмена) с жилым помещением, если при этом затрагиваются права и законные интересы несовершеннолетних, недееспособных или ограниченно дееспособных граждан, и передать решение этого вопроса суду. При этом органы опеки и попечительства должны привлекаться судом к участию в деле для дачи заключения о соответствии планируемой сделки интересам ребенка. Судебный контроль за совершением сделки, затрагивающей права и законные интересы несовершеннолетнего, должен касаться не только жилых помещений, но и другого недвижимого имущества.
Следует отметить, что законодательство ряда европейских стран предусматривает разрешение суда на совершение сделки с имуществом, если при этом могут затрагиваться интересы несовершеннолетних. Аналогичные нормы включены и в законодательства некоторых государств - бывших республик СССР. Например, в п. 2 статьи 3.85 Гражданского кодекса Республики Литвы записано, что если у супругов есть несовершеннолетние дети, то для составления сделок, связанных с недвижимой вещью, которая является семейным имуществом (т.е. имуществом, по праву собственности принадлежащим одному или обоим супругам), необходимо разрешение суда.
Следует вспомнить и прецеденты из истории российского права. В 1897 году, когда происходило реформирование российского гражданского законодательства, Редакционная Комиссия по составлению Гражданского Уложения предлагала возложить на суды полномочие по выдаче опекунам разрешений на отчуждение недвижимости, принадлежащей подопечному.
Нарушения прав несовершеннолетних при применении
судами норм Гражданского процессуального кодекса
Российской Федерации
В 2003 году Уполномоченный активно использовал форму судебной защиты прав детей. Предъявлено 14 исков (о лишении родительских прав и взыскании алиментов; о признании договоров купли-продажи квартиры недействительными; о вселении, обязании не чинить препятствия в проживании и др.). Десять исков удовлетворено, рассмотрение четырех продолжено в 2004 году. По 53 делам, затрагивающим интересы одного или нескольких несовершеннолетних, Уполномоченным представлены заключения или позиции в районные и Московский городской суды, а также в Верховный Суд РФ. Кроме того, Уполномоченным направлено в суды более 60 заявлений, ходатайств, писем.
Уполномоченный и сотрудники его аппарата столкнулись с многочисленными нарушениями судами прав на судебную защиту, связанными с неправильным применением судами ряда положений Гражданского процессуального кодекса РФ.
Прежде всего это выражается в создании препятствий для реального обращения в суд из-за нарушений требований глав 12-14 ГПК РФ.
Суды выносят определения об оставлении заявлений без движения, а затем возвращают их гражданам по основаниям, не предусмотренным ГПК РФ.
Определения направляются заявителям почтой, что не только делает невозможным исправление указанных в документах недостатков (если таковые действительно имели место) до указанной в определении даты, но и зачастую приводит к необратимым последствиям: истечению срока исковой давности, утрате оспариваемого имущества или жилья, невозможности установить место жительства или пребывания лиц, участвующих в деле, их гибели, нанесению невосполнимого вреда здоровью детей, их воспитанию и развитию и т.д.
Почти сразу после направления информации о том, что заявление оставлено без движения, гражданам возвращается по почте весь пакет документов по предъявленному требованию, так как "разумный срок", указанный для исправления недостатков, пока бумаги шли к адресату, как правило, истекает.
Заявители не могут воспользоваться правом на обжалование незаконных определений об оставлении их заявлений без движения, а также в установленный срок подать жалобу на определение о возвращении заявления или отказе в его приеме.
При изложенных обстоятельствах суд также нарушает права граждан на принятие мер по обеспечению иска (глава 13 ГПК РФ), что впоследствии затрудняет или делает невозможным исполнение решения суда, особенно по делам о признании сделок с жилой площадью недействительными.
Нередко судьи переносят в определение об оставлении заявления без движения или о его возвращении полный текст соответствующих статей ГПК РФ, указывающих основания для подобных действий, и в таком виде направляют его заявителю, галочками отмечая "нарушения".
Очевидно, что в большинстве своем юридически неграмотные истцы и заявители не в состоянии оценить законность и обоснованность отказа. Не все могут получить правовую помощь по данным вопросам своевременно или не могут получить ее вообще.
В результате некоторые граждане отказываются от своего права на обращение в суд в интересах детей, считая, что судебная защита для них недоступна.
Уполномоченному в процессе изучения жалоб граждан, а также непосредственно при предъявлении им исков и заявлений в интересах несовершеннолетних, в частности, детей, оставшихся без попечения родителей, пришлось столкнуться с грубыми нарушениями норм ГПК РФ.
12 января 2004 года федеральный судья Кузьминского районного суда г. Москвы Н-на Е.А. оставила заявление Уполномоченного в интересах социальных сирот трех сестер С-вых об объявлении умершей их матери без движения, в частности, сославшись на то, что "отсутствуют свидетельство о браке и рождении, выписка из домовой книги, финансовый лицевой счет".
Сестры С-вы уже с 1994 г. не видели свою мать и не знают, где она находится. Документы, подтверждающие факт родства с умершей ее детей, в суд были представлены. Совершенно очевидно, что ни свидетельство о рождении матери, ни тем более ее свидетельство о браке получить и представить невозможно. Непонятно, по какому адресу должны быть представлены выписка из домовой книги и финансовой лицевой счет, так как дети и их мать проживали раздельно, а свое жилье мать продала еще в 1994 г.
На исправление недостатков судья Н-на Е.А. предоставила Уполномоченному две недели. Часть этого времени была затрачена на пересылку документа по почте. Таким образом, суд не только потребовал от заявителя документы, не имеющие отношения к поданному заявлению, не только не разъяснил, что именно необходимо представить, но и создал для Уполномоченного, действующего в интересах сирот С-вых, необоснованное препятствие для защиты их интересов в суде.
При этом из текста заявления следовало, что дети остались без родительского попечения и средств к существованию, находятся в крайне тяжелой жизненной ситуации, не имеют жилья и т.д. Объявление их матери умершей позволит установить статус фактических сирот и решить вопросы по их социальной защите.
Еще более возмутительными считаю действия федерального судьи Пресненского районного суда г. Москвы Б-ной М.А. об оставлении без движения искового заявления выпускника детского дома Алексея С. о признании Т-вой Ю.Л. не приобретшей права на жилую площадь и снятии ее с регистрационного учета по месту жительства истца.
Решением суда, вступившим в законную силу, был признан недействительным брак между Т-вой Ю.Л. и Алексеем С. Так называемая "жена" никогда не проживала в квартире мужа, цель данного брака для нее заключалась только в получении жилья и регистрации в г. Москве. Фиктивная супруга не приобрела в квартире Алексея С. права на жилую площадь, после регистрации брака и прописки в Москве скрылась, в связи с чем был предъявлен вышеуказанный иск.
Федеральный судья Б-на М.А. категорически и в грубой форме отказывалась принять исковое заявление Алексея С. в часы своего приема, а после получения иска по почте оставила его без движения, допустив очевидные нарушения норм ГПК РФ.
Так, определение об оставлении иска без движения было вынесено 25 декабря 2003 года, а отправлено истцу в конце января 2004 года. Срок для исправления отмеченных недостатков был установлен до 12 января 2004 года. На определении отсутствовала печать суда. Недостатками судья посчитала отсутствие "справки о проверке жилищных условий и других материалов", а также то, что к делу не были привлечены префектура, управа района и окружное управление Департамента жилищной политики и жилищного фонда. От истца также потребовали "жилищные документы по жилой площади, куда ответчицу надлежит выселить".
Судья Б-на М.А. не только нарушила право Алексея С. на обращение в суд, но и проявила некомпетентность по вопросам применения норм процессуального и материального права.
Так, к примеру, ст. 131 ГПК РФ не требует указывать в исковом заявлении третьих лиц. Кроме того, этот вопрос суд вправе разрешить самостоятельно при подготовке дела к судебному разбирательству. Совершенно очевидно, что иск о признании одного из фиктивных супругов не приобретшим право на жилую площадь никак не затрагивает жилищные интересы префектуры, управы района и окружного управления Департамента жилищной политики и жилищного фонда. Также не обоснованны и другие доводы судьи, не пожелавшей рассмотреть иск бывшего детдомовца.
Аппаратом Уполномоченного оказана правовая помощь заявителю при подготовке частной жалобы на определение Пресненского районного суда г. Москвы от 25 декабря 2003 года. Данная ситуация находится под контролем с точки зрения защиты прав истца от произвола судебной власти.
Как и в 2002 году, было очевидным, что судьи некоторых московских районных судов не имеют представления об институте Уполномоченного по правам ребенка в г. Москве, о принятом Московской городской Думой 3 октября 2001 года Законе города Москвы "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве", о задачах данного государственного органа, его полномочиях и гарантиях деятельности.
В 2003 году Уполномоченному трижды отказывали в приеме исковых заявлений в интересах детей в судах г. Москвы. Определение об отказе в принятии иска, вынесенное Савеловским районным судом г. Москвы, было впоследствии отменено Московским городским судом как незаконное. Бутырский районный суд г. Москвы, не желая видеть Уполномоченного в качестве истца, привлек его к участию в деле как третье лицо.
В указанных случаях имели место одни и те же доводы: дети имеют родителей или опекунов, которые обязаны защищать их интересы.
Такая позиция судов противоречит тексту Закона города Москвы "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" и целям, ради которых был учрежден этот правовой институт, т.к. деятельность Уполномоченного "дополняет существующие средства защиты прав, свобод и законных интересов ребенка", "содействует беспрепятственной реализации и восстановлению нарушенных свобод и законных интересов ребенка".
Беспрецедентными можно назвать действия судьи Чертановского районного суда г. Москвы Л-ва А.Н., который своим определением отказал Уполномоченному в приеме искового заявления в интересах несовершеннолетнего Е-ва П.В., сославшись на то, что Уполномоченному такое право федеральными законами не предоставлено, а оспариваемые им акты "не затрагивают права, свободы и законные интересы заявителя" (перед этим определением судья Л-ков А.Н. оставил исковое заявление Уполномоченного без движения, так как не было известно место жительства одного из ответчиков).
Несовершеннолетний сирота Е-ев П.В. остался без крыши над головой, так как его отец, хронический алкоголик, продал московскую квартиру и поселился в помещении бывшего детского сада в одной из деревень Тверской области, где вскоре погиб. Опекун мальчика неоднократно обращалась в прокуратуру, орган опеки и попечительства, однако более трех лет права ребенка остаются нарушенными.
Отказ федерального судьи Л-ва А.Н. не только нарушает право несовершеннолетнего Е-ва П.В. на защиту, но и противоречит ст. 38, 46 Конституции РФ, ст. 46 ГПК РФ, Федеральному закону от 24.07.1998 № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", ст. 125 Гражданского кодекса РФ.
Согласно ст. 46 ГПК РФ в случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод, законных интересов несовершеннолетних независимо от их просьбы или просьбы законных представителей.
Согласно ст. 125 ГК РФ в случаях и в порядке, предусмотренных нормативными актами субъектов Российской Федерации, от их имени могут выступать государственные органы, к которым также относится Уполномоченный по правам ребенка в г. Москве. Имеется специальный закон субъекта Российской Федерации - города Москвы, регулирующий порядок деятельности, статус и компетенцию Уполномоченного. Статья 2 Закона города Москвы "Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве" предоставляет Уполномоченному право обращаться в суд с заявлением о защите нарушенных прав, свобод и законных интересов ребенка.
Следовательно, участие Уполномоченного в качестве истца по делу Е-ва П.В., 1989 г.р., правомерно и не противоречит федеральному законодательству.
Определение судьи Л-ва А.Н., нарушающее права несовершеннолетнего Е-ва П.В. на защиту его интересов, будет обжаловано Уполномоченным в Московский городской суд.
Некоторые проблемы применения норм ГПК РФ,
регулирующих пересмотр вступивших в законную
силу судебных постановлений
Действующий порядок гражданского судопроизводства по гражданским делам предусматривает, что судебные постановления могут быть обжалованы в суд надзорной инстанции в течение года со дня их вступления в законную силу. Для судебных постановлений, вынесенных до принятия ныне действующего ГПК РФ, был установлен срок до 1 февраля 2004 года.
Как показала практика, установление годичного срока на обжалование и новых требований, предъявляемых к содержанию надзорной жалобы и порядку ее подачи, сделало нереальным право на обращение в порядке надзора в вышестоящие надзорные инстанции, в частности, в Верховный Суд РФ.
Для человека, не обладающего юридическими знаниями или не имеющего средств на правовую помощь, составление и подача надзорной жалобы стала непосильной задачей.
Анализ обращений, поступивших к Уполномоченному за текущий год, позволяет сделать вывод о том, что зачастую граждане не только не знают своих прав, но и просто не понимают, как ими воспользоваться, либо не понимают, что от них требует суд, и не исполняют законные требования суда.
Недостаточная правовая осведомленность граждан, особенно из малообеспеченных и социально незащищенных слоев населения, лишает их права на объективное рассмотрение дела в суде в разумные сроки, в том числе и в порядке надзора.
Так, указание в законе на то, что основаниями для отмены или изменения судебных постановлений нижестоящих судов в порядке надзора являются только существенные нарушения норм материального или процессуального права, позволяет судьям Московского городского суда выносить определения об отказе в передаче дел для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, ссылаясь на то, что "существенность" нарушений правовых норм автором жалобы не доказана.
При этом по такому основанию, как рассмотрение дела при неявке ответчика, в отношении которого отсутствуют сведения о его извещении, правильные по существу судебные акты отменяются. Нередко стороны злоупотребляют этим обстоятельством и специально уклоняются от получения судебных повесток с целью создать повод для отмены решения в вышестоящих инстанциях.
Одной из наиболее распространенных причин отказа в дальнейшем движении надзорной жалобы является следующая формулировка: "Доводы жалобы направлены на иную оценку доказательств".
С подобной позицией нельзя согласиться, так как согласно ст. 67 ГПК РФ "результаты оценки доказательств суд обязан отразить в решении, в котором приводятся мотивы, по которым одни доказательства приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими".
Именно оценка доказательств, основанная на всестороннем, полном, объективном и непосредственном их исследовании, является гарантией правильного применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела.
К примеру, выплата родителем, долгие годы уклоняющимся от выполнения родительских обязанностей, в период рассмотрения иска о лишении его родительских прав незначительной суммы в качестве алиментов может быть расценена как создание видимости содержания ребенка, а может стать основанием для отказа в иске.
Таким образом, правильность оценки доказательств не только определяет, будут ли восстановлены права ребенка в данном конкретном случае, но и влияет на дальнейшую судьбу несовершеннолетнего.
Особенно тяжелые последствия имеет неправомерная или необъективная оценка доказательств по делам о признании сделок с жилыми помещениями, где проживали дети, недействительными.
К., опекун малолетней Ш., обратилась в президиум Московского городского суда с жалобой в порядке надзора, указывая, что ее душевнобольная дочь, неоднократно помещавшаяся в психиатрические больницы, продала московское жилье, где проживала с ребенком, и приобрела квартиру гораздо худшего качества в Туле, которую вскоре также продала, оставив девочку без крыши над головой.
Заявительница обращала внимание надзорной инстанции на то, что суд дал неправильную оценку заключению судебно-психиатрической экспертизы, оставил без внимания явную незаконность согласия на совершение сделки, данного органом опеки и попечительства, необоснованно отверг документы о существенном ухудшении жилищных условий девочки и тяжелых последствиях, наступивших в результате неосознанных действий ее больной матери.
Доводы жалобы К. были расценены как несогласие с оценкой фактов.
15 января 2004 года К. обратилась в вышестоящую надзорную инстанцию - к председателю Московского городского суда Е-вой О.А. Уполномоченный изложил свою позицию о нарушении прав несовершеннолетней Ш., в интересах которой выступала К., и направил председателю Московского городского суда в дополнение к надзорной жалобе опекуна.
9 февраля 2004 года Уполномоченному была возвращена его позиция с приложенными к ней документами и сопроводительным письмом за подписью судьи Московского городского суда К-вой О.А. о том, что 29 октября 2003 года гражданке К. отказано в передаче дела в президиум Московского городского суда и "она вправе обжаловать данный отказ председателю Московского городского суда в порядке ст. 383 ГПК РФ".
Учитывая, что решение суда первой инстанции по иску К. в интересах малолетней Ш. было вынесено 1 октября 2002 г., гражданка К. после 1 февраля 2004 года уже не имеет права обращаться с жалобой в порядке надзора.
Пленум Верховного Суда РФ 19.12.2003 принял постановление № 23 "О судебном решении", где прямо указал, что решение суда должно быть законным и обоснованным. Решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждаются исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.
Таким образом, обжалуя в порядке надзора состоявшиеся судебные постановления, стороны, по мнению Уполномоченного, вправе оспаривать не только точность соблюдения процессуального права и полное соответствие нормам материального права, но и ставить вопрос об отмене или изменении судебных актов как необоснованных в результате неправильной оценки представленных доказательств.
В своих обращениях в Московский городской суд Уполномоченный акцентировал внимание на нарушении сроков рассмотрения надзорных жалоб в суде надзорной инстанции.
2 декабря 2003 года Уполномоченным было направлено письмо на имя председателя Московского городского суда о нарушении ст. 382 ГПК РФ в отношении Б., опекуна несовершеннолетней внучки, 1986 г.р., обжаловавшей в порядке надзора решение суда об отказе в иске о лишении родительских прав.
Жалоба была подана 28 июля 2003 года, однако в течение шести месяцев ответа на нее Б. не получила. После обращения Уполномоченного 21 января 2004 года судья Московского городского суда Б-ва Е.Т. вынесла определение об отказе Б. в передаче гражданского дела по иску Б. о лишении родительских прав в президиум Московского городского суда. Решение было получено Б. 4 февраля 2004 года, то есть через 4 дня после истечения срока обжалования в порядке надзора. Дальнейшее обращение в вышестоящие надзорные инстанции для Б. стало невозможным.
Также необоснованно было затянуто рассмотрение надзорной жалобы Г-ва Д.А., который по решению Дорогомиловского районного суда г. Москвы от 21 мая 2003 года обязан передать Г-вой Ф.Р. их малолетнего сына, 1997 г.р.
С сентября 2002 года мать не знает, где находится ее ребенок, не имеет информации о его состоянии здоровья, о том, какое детское учреждение посещает ребенок, и т.д.
В начале октября 2003 года Г-лов Д.А. обжаловал решение суда в порядке надзора в президиум Московского городского суда. Рассмотрение жалобы, как указывает Г-ва Ф.Р., было назначено на 27 ноября 2003 года, но по неизвестным причинам перенесено на 4 марта 2004 года. До 1 марта 2004 года мать ребенка не могла получить копию надзорной жалобы и определение об истребовании дела.
В своем заявлении на имя Уполномоченного Г-ва Ф.Р. пишет, что почти полтора года она не только не может увидеть семилетнего сына, но даже и услышать его голос. В случае отмены состоявшихся судебных постановлений президиумом Московского городского суда (Г-ва Ф.Р. уверена, что вопрос уже предрешен) нарушение прав ребенка на общение с матерью, ее воспитание и заботу, защиту своих интересов будет продолжаться сколь угодно долго.
Уполномоченный также обеспокоен судьбой ребенка-инвалида П-ной Т.А., 1995 г.р., признанной не приобретшей право на жилую площадь в московской квартире своего отца и незаконно переселенной им в г. Зарайск Московской области. В жилом помещении, предназначенном для ребенка, зарегистрирован еще 21 человек.
Данное дело нашло отражение в докладе Уполномоченного за 2002 год, неоднократно освещалось в средствах массовой информации, однако доводы в защиту прав ребенка, изложенные в надзорных жалобах его матери, остаются неуслышанными.
18 февраля 2004 года Уполномоченный направил в Московский городской суд обращение с просьбой разъяснить, почему в течение 6 месяцев (с 21 августа 2003 года) не рассматривается надзорная жалоба П-ной Л.А. на решение Хорошевского межмуниципального суда г. Москвы от 03.07.2002 и определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 20.09.2002. В обращении в очередной раз ставился вопрос о том, что заявитель лишается права на дальнейшее обжалование судебных постановлений в порядке надзора.
Только 3 марта 2004 года мать ребенка - инвалида детства получила отказ в истребовании и передаче в суд надзорной инстанции ее жалобы.
Продержав шесть месяцев обращение заявительницы о грубейших нарушениях прав ее малолетней дочери и норм Гражданского и Жилищного кодексов судами I и II инстанции, надзорный орган даже не счел необходимым дать П-ной Л.А. мотивированный отказ по существу жалобы.
К сожалению, на данном ответе Московского городского суда возможность добиться восстановления нарушенных прав ребенка заканчивается.
Считаю, что необходимо законодательно разрешить вопрос о продлении сроков обжалования вступивших в силу судебных постановлений в порядке надзора, если эти сроки пропущены по уважительным причинам. Необходимо также установить строгий контроль за соблюдением сроков рассмотрения надзорных жалоб, установленных действующим ГПК РФ.
К сожалению, многие надзорные жалобы возвращаются их авторам из-за мелких недоразумений (отсутствует подпись заявителя на одной из копий, не хватает экземпляров документов для всех участников процесса, не полностью указан адрес стороны и т.д.).
Конверты с жалобами и дополнительными материалами посылаются заявителям с определением о возвращении документов без рассмотрения по существу. Теряются недели, а порой и месяцы из предоставленного годичного срока.
Полагаю, что с целью реализации права граждан на обжалование в порядке надзора следует предоставить возможность заявителям исправлять выявленные технические недостатки на месте и оказывать им содействие в том, чтобы жалоба соответствовала требованиям ГПК РФ.
Следует заметить, что не все заявители, особенно имеющие на иждивении детей или действующие в отношении подопечных, в состоянии оплатить расходы по изготовлению множества копий документов. Однако авторы нынешнего ГПК РФ оставили этот вопрос без внимания, еще более усложнив механизм судебной защиты прав и взрослых, и детей.
Об участии прокурора по защите прав детей в судах
К нарушению прав детей, связанному с введением с 1 февраля 2003 года ГПК РФ, можно также отнести и изменение полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве.
Прежде всего это касается требований ст. 45 ГПК РФ, ограничившей основания подачи прокурором заявлений в защиту прав, свобод и законных интересов граждан.
Как указано в ГПК РФ, подобные заявления могут быть поданы прокурором только в случае, "если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд".
С 1 февраля 2003 года за пределами прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, предусмотренного главой 2 Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" от 17.01.1992 (в редакции по состоянию на 01.03.2001), остались бывшие воспитанники детских сиротских учреждений, в том числе страдающие умственной отсталостью; дети, находящиеся под опекой; дети из многодетных или материально необеспеченных семей, не имеющих средств на юридическую помощь; а также дети, имеющие родителей только на бумаге, а фактически оставленные без родительского попечения, и многие другие.
Понятие "другие уважительные причины", как показала практика, толкуется не в пользу социально незащищенных групп населения. Те, кто страдают отклонениями в умственном и физическом развитии, не попадают в число "защищаемых" прокуратурой, так как не признаны недееспособными. Состояние физического здоровья учитывается только тогда, когда человек уже полностью нетрудоспособен и нуждается в постоянном постороннем уходе. Если у ребенка-сироты имеется опекун, который едва сводит концы с концами и самостоятельно без помощи адвоката не может защитить интересы подопечного в суде, это также не станет основанием для предъявления прокурором заявления в суд в интересах несовершеннолетнего.
В 2001 году Мещанский межрайонный прокурор г. Москвы предъявил иск в интересах выпускницы школы-интерната № 8 г. Москвы К-вой Е.А. о признании договора купли-продажи ее жилья недействительным.
Умственно отсталая сирота стала жертвой квартирных мошенников, которые отняли у нее квартиру в самом центре Москвы и зарегистрировали пострадавшую в одном из поселков Смоленской области в сгоревшем доме.
3 июля 2003 года Пресненский районный суд г. Москвы признал договор купли-продажи московского жилья недействительным, так как К-ва Е.А. не могла понимать значения своих действий и руководить ими при продаже квартиры, однако вопрос о вселении сироты в возвращенное жилое помещение и выселении незаконного приобретателя разрешен не был, так как прокурор почему-то не предъявил таких требований.
К-ва Е.А. по-прежнему на улице. Ее права и законные интересы не восстановлены. Тем не менее, руководствуясь ст. 45 ГПК РФ, Мещанский межрайонный прокурор категорически отказывается предъявлять в интересах К-вой Е.А. иск о ее вселении и выселении ответчиков. Причина - у бездомной и больной женщины, имеющей на руках трехлетнего ребенка, в суде имелся представитель - тоже бывшая детдомовка, пожилая больная пенсионерка, которая из жалости пыталась помочь попавшей в беду сироте.
Как указывают Мещанский межрайонный прокурор П-ков А.Е. и и.о. Мещанского межрайонного прокурора З-рев С.Г., добровольная помощница К-вой Е.А. "не представила оснований для вмешательства прокуратуры".
Но разве те основания, по которым прокуратура три года назад выступила в интересах К-вой Е.А., отпали?
Разве тот факт, что одинокая молодая женщина с ребенком, не осознающая значение своих поступков и их результаты, скитается и не может вселиться в возвращенную ей судом квартиру (кстати, по небрежности прокурора в роли истца) - это не основание для предъявления нового иска?
Разве трехлетний ребенок-"бомж", с которым К. ходила на все заседания суда, - это не повод для вмешательства прокуратуры?
В январе 2004 года уже сама К-ва Е.А., оставшаяся без какой-либо помощи, обратилась в прокуратуру г. Москвы с жалобой на отказ районного прокурора, но ее заявление было направлено вновь "по месту нарушения прав" матери и ребенка.
В таком же тяжелом положении находится в настоящее время оставшаяся без родительского попечения в несовершеннолетнем возрасте К-арь Л.А., которая от соседей узнала о том, что родители-алкоголики продали московскую квартиру и исчезли, оставив малолетних детей на улице. В течение нескольких лет сирота скиталась по подвалам, не училась, голодала.
В 1998 году Черемушкинский межрайонный прокурор г. Москвы обратился в интересах К-арь Л.А. в суд с иском о признании сделок с жилой площадью недействительными как противоречащими требованиям закона.
Иск был удовлетворен, однако вернуть жилое помещение сироте не удалось. Многоопытные ответчики с помощью квалифицированных юристов добились отмены решения суда, но нового судебного рассмотрения иска прокурора в свою защиту К-арь Л.А. так и не дождалась: в июле 2003 года Черемушкинский районный суд г. Москвы оставил иск прокурора без рассмотрения, так как ни сам истец, ни, естественно, ответчики в суд не являлись.
Суд счел причины неявки прокурора неуважительными, и прокуратура с этим согласилась.
На момент оставления иска прокурора без рассмотрения сирота ожидала ребенка. До родов оставалось 4 месяца.
В дальнейшем судьба бездомной К-арь Л.А. и ее крошечной дочери уже не волновала органы прокуратуры, так как у них появилось законное основание не заниматься восстановлением прав К-арь Л.А. и ее ребенка (ст. 45 ГПК РФ).
Гарантированное К-арь Л.А. и ее ребенку Конституцией РФ право на жилище так и не восстановлено.
Провозглашенные Конституцией Российской Федерации государственная защита прав и свобод К-арь Л.А. и ее дочки, право на охрану их здоровья и медицинскую помощь, право на охрану материнства и детства и даже право К-арь Л.А. участвовать в выборах депутатов и Президента РФ остаются декларацией.
В настоящее время женщина с трехмесячным ребенком находятся в отчаянном положении, так как средств на аренду жилья у К-арь Л.А. нет. В доме ночного пребывания ей находиться с дочкой нельзя. Сделать девочку "государственным ребенком" молодая мама не хочет. Мать и дитя - вне закона в столице России: без регистрации, без крыши над головой, без права на жизнь.
Из письма исполняющего обязанности Черемушкинского межрайонного прокурора г. Москвы С-ва В.Ю. Уполномоченному: "Поскольку К-арь Л.А. в настоящее время совершеннолетняя, дееспособная и доказательств того, что она не в состоянии защищать свои интересы в суде, вами (орфография автора) не представлено, то к указанной категории она не относится и обязана самостоятельно защищать права и законные интересы свои и несовершеннолетней дочери К-арь Т.А., 2003 г.р.".
Ни Мещанский, ни Черемушкинский межрайонные прокуроры не превысили свои полномочия, требуя "предоставления доказательств" того, что заявительницы не в состоянии осилить судебную процедуру защиты своих прав.
2 декабря 2003 года Генеральный прокурор Российской Федерации Устинов В.В. подписал приказ № 51 "Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве". Своеобразный "новогодний подарок" сирым и убогим. Теперь каждому, кто обратится в органы прокуратуры за помощью в защите своих прав в суде, необходимо "предоставлять доказательства, подтверждающие невозможность предъявления иска самим гражданином" (п. 2 приказа).
Данное указание нарушает вышеупомянутый Закон РФ "О Прокуратуре Российской Федерации", противоречит ст. 45, 46 Конституции РФ, международным правовым актам, к которым присоединилась Россия, гарантирующим всем гражданам Российской Федерации без исключения судебную защиту их прав и свобод, а также право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок.
Более того, в ч. 1 приказа Генерального прокурора РФ от 02.12.2003 Устинов В.В. приказывает своим подчиненным "способствовать защите прав и свобод граждан в сфере гражданских правоотношений".
Бездомные К-арь Л.А. и К-ва Е.А. с маленькими детьми на руках уже не верят, что органы прокуратуры "поспособствуют" им и "защитят" их дочерей.
И таких обездоленных и униженных системой органов, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов, становится все больше и больше.
В значительной части обращений (около 80% всех связанных с судебными органами) граждане выражают свое несогласие с решениями по гражданским делам, то есть подвергают сомнению справедливость судебного разбирательства и принятых судебных постановлений, независимость и беспристрастность судов всех инстанций при рассмотрении дел.
Ухудшение ситуации с реализацией гражданами права на судебную защиту Уполномоченный и сотрудники его аппарата связывают также с тем, что теперь с представлением в надзорные инстанции о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений прокурор может обратиться лишь в случае, если он участвовал в рассмотрении дела в суде I инстанции.
С 1 февраля 2003 года существенно ограничены полномочия должностных лиц прокуратуры. Ранее они вправе были принести протест на постановление суда по любому делу и это являлось основанием для рассмотрения дела судом надзорной инстанции. Сейчас же представление прокурора наравне с жалобами других заинтересованных лиц рассматривается судьей суда надзорной инстанции.
С точки зрения защиты прав и законных интересов несовершеннолетних ограничение возможностей прокуратуры в надзорных инстанциях, равно как и другие процессуальные нововведения, описанные выше, - это еще одна преграда на пути к справедливости.
До 2003 года Уполномоченному нередко приходилось знакомиться с блестящими с юридической точки зрения документами - протестами прокуроров. Эти протесты разрабатывались в городской и районных прокуратурах и становились основой для решений Московского городского суда в порядке надзора об отмене или изменении вынесенных судебных постановлений.
Подобные обращения давали шанс детям, выпускникам сиротских учреждений, людям малообеспеченным, больным, многодетным, не имеющим средств на юридическую помощь, на получение ее бесплатно и на квалифицированном уровне.
Кроме того, изучение и опротестование незаконных судебных постановлений давало органам прокуратуры возможность анализировать и предупреждать нарушения прав определенных слоев населения, в том числе и детей, иметь представление о правоприменительной практике в различных областях права, делать соответствующие обобщения, участвовать в совершенствовании и укреплении судебной системы.
В настоящее время количество жалоб на нарушения прав граждан, особенно детей, отписки, необоснованные отказы, волокиту и преступное равнодушие всех институтов власти к рядовому человеку становится все больше и больше.
Убедившись, что государство отделилось от общества, люди цепляются за любую соломинку, пытаясь защитить свои права: пишут Президенту РФ, в Государственную Думу, Московскую городскую Думу, Мэру Москвы, в общественные, правозащитные и международные организации и, конечно, по старой привычке в прокуратуру.
Туда же "сбрасываются" челобитные, направленные руководителям всех рангов. И в том случае, когда гражданин жалуется на произвол судебной власти, его письмо также направят в соответствующую прокуратуру. Однако проверить, насколько судебные постановления незаконны и необоснованны, прокуратура уже не вправе, если в деле не участвовал ее представитель.
Перечень оснований, по которым прокурор по новому ГПК РФ вправе обратиться в суд или вступить в процесс для дачи заключения, не обеспечивает защиту прав, свобод и законных интересов граждан и особенно несовершеннолетних.
Руководствуясь интересами детей и имея хорошее представление о недостатках судебной системы, считаю, что участие прокуратуры необходимо по следующим категориям дел:
- о вселении к детям родителей, лишенных родительских прав;
- об определении места жительства ребенка, если до предъявления иска он был без ведома и согласия одного из родителей вывезен с постоянного места жительства.
Прокуратура, по моему мнению, должна высказать свою позицию в суде по делам об оспаривании решений и действий органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы несовершеннолетних или препятствующих осуществлению этих прав и свобод (по заявлениям о незаконном отказе в улучшении жилищных условий семей с детьми, по жалобам опекунов на нарушения прав подопечных, по заявлениям в интересах детей-инвалидов и т.д.).
До тех пор, пока власть реально не предоставит право и возможность каждому нуждающемуся воспользоваться в суде юридической помощью, пока государство не станет действительно правовым, более широкое участие органов прокуратуры в судебном разбирательстве по гражданским делам, затрагивающим интересы детей, считаю необходимым.
Тогда у законных представителей несовершеннолетних, не согласных с решениями судов по предъявленным требованиям, появится возможность обратиться в прокуратуру с просьбой о внесении соответствующего представления в суды в порядке надзорного производства.
Аналогичная просьба может исходить от Уполномоченного по правам ребенка или должностного лица, к которому обратились за защитой прав несовершеннолетних граждан Российской Федерации.
Нарушение приоритета защиты прав несовершеннолетних
по делам о лишении родительских прав
Большое число обратившихся к Уполномоченному по различным вопросам нарушения прав детей представляли такие очевидные факты противоправного поведения одного или обоих родителей, которые, безусловно, являются основанием для лишения виновных родительских прав.
Считаю, что исходя из приоритета защиты прав детей по отношению к родителям, которые забыли про свой родительский долг, добровольно и сознательно отказались от родительских обязанностей или выполняли их в ущерб интересам детей, не может быть ни "условных" мер наказания, ни отсрочки исполнения предусмотренной законодателем высшей меры ответственности, если это приведет к дальнейшему нарушению прав ребенка.
Однако практика судебного рассмотрения исков о лишении родительских прав показала, что в ряде случаев суды и органы прокуратуры, дающие заключения по искам, в первую очередь пытаются защитить права родителей, не желающих иметь ничего общего со своими детьми.
Это обстоятельство вызывает особую тревогу, так как основным правовым механизмом защиты прав граждан, в том числе и детей, является судебная система. К компетенции суда закон относит принятие решений по наиболее важным вопросам в сфере семейных правоотношений, в том числе по вопросам применения семейно-правовой меры ответственности в отношении родителей.
Если судебная система не выполняет свою роль, то восстановить права детей не представляется возможным.
Отец Елены Л., 1990 г.р., после смерти жены в 1995 году оставил девочку у ее бабушки по материнской линии, а сам поселился в Подмосковье с новой женой и ребенком. Вскоре опекун вынуждена была в суде защищать права ребенка на получение содержания от отца. Однако ни судебное решение о взыскании алиментов, ни последовавший в 2001 г. иск о лишении родительских прав гражданина Л-ва А.Е. и вынесенное ему судом предупреждение не способствовали изменению поведения отца.
Убедив в 2001 году Савеловский межмуниципальный суд г. Москвы в том, что в его отношении к ребенку виновата бабушка, и сохранив отцовские права, так называемый "родитель" продолжал игнорировать интересы ребенка, в том числе материальные: задолженность по алиментам составила более 27000 рублей, хотя Л-ев А.Е. долгие годы сдавал квартиру матери Елены, а средства присваивал исключительно себе. Только после обращения Уполномоченного в службу судебных приставов и предъявления Уполномоченным в 2003 году нового иска о лишении Л-ва А.Е. родительских прав отец начал выплачивать тринадцатилетней дочери средства на ее содержание. По существу, с 2001 года ситуация с участием отца в воспитании и содержании дочери не изменилась. Он злоупотреблял спиртными напитками, девочкой вообще не интересовался. Елена в суде заявила, что боится отца и не хочет считаться его дочерью. Однако Савеловский районный суд г. Москвы вновь оставил несовершеннолетнюю без права на судебную защиту, отказав Уполномоченному в иске о лишении Л-ва А.Е. родительских прав из-за "недоказанности" заявленных требований.
Московский городской суд отменил решение Савеловского районного суда об отказе в иске. Требование о привлечении Л-ва А.Е. к ответственности за невыполнение родительского долга будет рассматриваться в третий раз. Уполномоченный примет участие в новом судебном рассмотрении в защиту прав несовершеннолетней.
Однако если права Елены Л., возможно, будут защищены в дальнейшем, Виктория Г., 15 августа 1985 г.р., и Дмитрий К., родившийся 12 ноября 1985 года, лишены судами такого права, хотя в их случаях имелись все основания, предусмотренные ст. 69 Семейного кодекса РФ, для лишения отца Виктории и родителей Дмитрия родительских прав.
Решения судов по обоим этим делам можно назвать беспрецедентными с точки зрения правового цинизма при применении норм Семейного кодекса РФ.
Так, Никулинский районный суд г. Москвы записал в решении от 25 апреля 2003 года об отказе в иске о лишении родительских прав Г-ва А.Н., что "анализ доказательств, представленных сторонами, дает основание суду сделать вывод о том, что ответчик не работает, употребляет спиртные напитки, алименты не выплачивает, свои обязанности по воспитанию дочери не выполняет. В 2001 году совершил умышленное преступление против здоровья истицы (матери ребенка) и несовершеннолетней дочери". На деле это выражалось в том, что Г-ев А.Н. препятствовал проживанию дочери в квартире, отобрал у нее предметы домашней обстановки, посуду, телевизор, постельные принадлежности и т.д. Не разрешал пользоваться холодильником и другими бытовыми приборами. Г-ев А.Н. пьянствовал, приводил в квартиру собутыльников и на глазах ребенка устраивал безобразные сцены, оскорблял дочь, унижал ее человеческое достоинство. Так называемый отец не содержал Викторию с 1999 года, имел задолженность по алиментам в сумме 27830 рублей.
Правовой цинизм судьи Б-вой И.В. заключался в том, что она отказала в иске законному представителю несовершеннолетней Г-вой Р.С. на том основании, что иск заявлен за 8 месяцев до совершеннолетия дочери, а также потому, что Виктория через 4 месяца достигнет 18 лет и это учитывается при принятии решения по иску.
При этом суд предупредил ответчика о необходимости "изменения своего отношения к воспитанию Г-вой В.А." на оставшийся незначительный срок до наступления совершеннолетия его дочери, когда родительские права прекратятся сами собой. Суд счел такое "предупреждение" достаточной мерой ответственности отца, в течение многих лет издевавшегося над своей дочерью, и достаточной мерой защиты прав ребенка.
Статья 69 Семейного кодекса РФ не содержит возрастных ограничений для подачи иска о лишении родительских прав, если ребенок не достиг совершеннолетия. Казалось бы, суд обязан был, приняв дело к производству, сделать все, чтобы дело было рассмотрено в возможно короткие сроки. Однако судья Б-ва И.В. не только не выносила решение в течение четырех месяцев, но, отказав в иске, в течение двух месяцев не сдавала дело в канцелярию суда, фактически лишив Викторию и ее мать права на дальнейшее обжалование незаконного решения.
Только после обращения Уполномоченного к председателю Московского городского суда Е-вой О.А. в июне 2003 года Виктория, ее мать, а также другие участники процесса смогли ознакомиться с решением суда в полном объеме и подать кассационные жалобы в Московский городской суд. Однако кассационное рассмотрение состоялось уже по достижении Г-вой В.А. 18 лет, что сделало невозможным дальнейшую защиту ее нарушенных прав в судебном порядке.
В аналогичном положении оказался учащийся школы Дмитрий К., который с 1991 года не проживал с родителями и не получал от них ни материального содержания, ни любви, ни заботы.
Из заявления бабушки и опекуна мальчика К-ной Н.Ф. Уполномоченному по правам ребенка в г. Москве: "За прошедшие 12 лет она (мать) ни разу не приезжала к ребенку, не интересовалась его здоровьем, хотя мальчик был очень болезненным, его жизнью, а далее его успехами в школе. Материально не помогала. Воспитанием и обеспечением Димы все эти годы занималась я одна. Отец Димы, мой сын, после развода и до сих пор не работает, с сыном не общается. В 1994 г. потерял свою жилплощадь и до сих пор - бомж".
Опекун 17-летнего внука просила ускорить рассмотрение ее иска, который с марта 2003 года передавался от одного судьи Симоновского районного суда г. Москвы к другому. Причем, как указывает К-на Н.Ф., с 16 июня по 23 октября 2003 года дело откладывалось семь раз и ни на одном из судебных заседаний ни несовершеннолетний, ни его опекун выслушаны не были.
После обращения Уполномоченного дело было назначено на 11 ноября 2003 года, то есть требование о лишении родительских прав судья К-ва Н.В. рассмотрела за день до совершеннолетия ребенка, оставшегося без попечения отца и матери. Это означало, что отказ в иске лишает Дмитрия К. права прекратить все личные неимущественные отношения между ним и родителями, внести соответствующую отметку в актовую запись о рождении, прервать, насколько это возможно, не только фактическую, но и правовую связь с людьми, отказавшимися от сына 12 лет назад.
Суд не удовлетворил иск о лишении родительских прав, мотивировав это тем, что мать ребенка, когда дело уже направлялось в суд, перечислила на его счет 7000 рублей. В пользу матери свидетельствовало, по мнению суда, и то, что она не общалась с сыном по требованию нового мужа, а при приватизации 4-комнатной квартиры, где был зарегистрирован ребенок, но где для него не нашлось места, "включила его в число собственников жилого помещения". Суд также учел, что мать ребенка С-ва М.Е. по месту работы (заместитель директора одной из школ г. Москвы) "характеризуется положительно".
Что же касается отца - К-на С.А., то суд установил, что он "самоустранился" от выполнения своих отцовских обязанностей, но злостности в его действиях суд не усмотрел.
Как и по делу Г-вой В.А., суд сослался на п. 13 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 августа 1998 г. № 10, где предусматривается при доказанности виновного поведения родителя такая мера, как "предупреждение" (вместо лишения родительских прав) и предоставление возможности "исправиться" под контролем органов опеки и попечительства.
Итак, шанс на исправление был дан Г-ву А.Н. (кстати, оспаривавшему через 17 лет после рождения дочери свое отцовство) за 4 месяца до совершеннолетия ребенка, а родителям Дмитрия К. - за один день до прекращения их родительских прав и обязанностей.
Налицо грубейшее нарушение прав несовершеннолетних путем приоритетной судебной защиты интересов родителей, которым суд сохранил не только доброе имя, но и целый комплекс имущественных и неимущественных прав, связанных с фактом родства с ребенком.
В свою очередь брошенные дети, фактические социальные сироты, не смогут воспользоваться той государственной поддержкой и защитой, которая им полагается как компенсация за отсутствие родительского попечения в детстве и в период их становления в обществе.
Так, Дмитрий К. не сможет на льготных условиях получить высшее или среднее специальное образование, ему не будет оказываться государством материальная помощь на время учебы. Лишенный с шестилетнего возраста семейного воспитания, любви и заботы родителей, он не имеет права на жилищные льготы и по окончании попечительства остается без реальной жилой площади.
По имеющейся у меня информации, после вынесения судебных решений отношение родителей к детям в изложенных ситуациях осталось прежним: ни родители Дмитрия, ни отец Виктории не общаются с детьми и не оказывают им никакой помощи.
Из заявления Дмитрия К.: "12 ноября 2003 г. у меня был день рождения. Мне исполнилось 18 лет, и никто из родителей даже не поздравил меня. Как был я им не нужен раньше, так не нужен и сейчас... Прошу помочь мне лишить моих родителей родительских прав".
Считаю, что в случаях, когда внешне благополучные родители в течение долгих лет забывают о своих родительских обязанностях, передавая своих детей под опеку родственникам, не заботятся о здоровье, воспитании, образовании несовершеннолетних, не защищают их права, ставя на первое место свои интересы, в круг внимания которых не входят рожденные ими дети, суд обязан лишать таких отцов и матерей родительских прав. Причем если иски предъявляются, когда ребенок уже достиг 17 лет, их рассмотрение должно исключать волокиту и обеспечивать реальную возможность судебной защиты прав детей во всех судебных инстанциях.
Недопустимо подменять принципы законности и обоснованности судебного решения по делам о лишении родительских прав принципом "целесообразности" сохранения правовых связей между родителями и их почти совершеннолетними детьми, физически, морально и материально пострадавшими от тех, кто обязан был их воспитывать, любить, учить, лечить, содержать, защищать, готовить к взрослой жизни.
К сожалению, при рассмотрении дел в кассационном порядке и порядке надзора суды нередко формально относятся к доводам, изложенным в жалобах на отказ в исках о лишении родительских прав, применяя ст. 69 Семейного кодекса РФ не в интересах детей.
Примером приоритетной защиты прав "родителей на бумаге" в судах высших инстанций является оставление без изменения решения Замоскворецкого суда г. Москвы от 19.08.2002 об отказе в иске о лишении родительских прав Т-ко М.Г. - отца двоих детей, которых он не видел в течение 14 лет.
Эта ситуация освещалась в докладе Уполномоченного за 2002 год как пример произвольного применения ст. 69 Семейного кодекса РФ, необъективности суда, нарушения прав ребенка, однако считаю необходимым к ней вернуться.
Т-ко М.Г. систематически на протяжении 14 лет без уважительных причин добровольно и осознанно не воспитывал своих детей: дочь, 1986 г.р., и сына, 1983 г.р., не общался с ними, чем причинил существенный вред детям, потерявшим мать в малолетнем возрасте. При живом и трудоспособном отце дети с 1987 г. находились под опекой и имели фактически статус сирот, пользуясь льготами, установленными для данной категории детей. Старший сын Т-ко М.Г. достиг 18 лет, когда дело уже находилось в суде, и не смог реализовать свое право на судебную защиту.
Судебная коллегия по гражданским делам Мосгорсуда оставила решение без изменения.
Я надеялся, что в порядке надзора ранее вынесенные по делу судебные постановления будут отменены, однако судья Московского городского суда Б-ва Е.Т. не усмотрела в действиях Т-ко М.Г. нарушения прав ребенка.
Тот факт, что ответчик добровольно не содержал детей с 1987 г., а с 1992 года по 2001 год вообще никакой материальной помощи сыну и дочери не оказывал, суд расценил как надлежащее выполнение обязанностей по содержанию несовершеннолетних. Судья Б-ва Е.Т. указала на то, что опекун детей "после оформления опеки с иском о взыскании алиментов не обращалась" (алименты были взысканы еще в 1987 году по иску матери детей). Доводом в пользу ответчика послужило и то, что в период рассмотрения дела он выплачивал на содержание детей по 200 рублей ежемесячно.
Суд надзорной инстанции также сослался на то, что в 1987 году, еще при жизни бывшей жены ответчика, он обращался в органы опеки для определения порядка общения с ребенком, но т.к. "в указанное время детей не приводили", указанный порядок не выполнялся.
Доводы судьи Б-вой Е.Т. вызывают по меньшей мере недоумение. Неужели, если четырнадцать лет отец не видит своих детей, на протяжении десяти лет их не кормит, не обеспечивает необходимой одеждой, медицинской помощью, словом, ничего не делает для удовлетворения жизненно важных потребностей несовершеннолетних, а затем на время суда создает видимость содержания ребенка, он может считаться лицом, выполняющим обязанности родителя, а его родительские права подлежат защите?
Изучая практику вынесения решений по делам о лишении родительских прав, участвуя в рассмотрении подобных дел, Уполномоченный и сотрудники его аппарата столкнулись с распространенной позицией судов всех инстанций, направленной на защиту прав даже тех родителей, которые осознанно и целенаправленно уходят от выполнения родительских обязанностей, затем имитируют их выполнение на время рассмотрения иска, например, выплачивают детям мизерное содержание, а потом вновь оставляют детей без родительского попечения и материальной поддержки. Установочное поведение родителей-ответчиков в период судебного разбирательства часто становится для судов важнее, чем факты, подтверждающие отсутствие реальной заботы о детях и ущемление их прав.
Это не повышает ответственность родителей и не укрепляет правовые гарантии защиты прав ребенка.
Необоснованно отказывая в исках о лишении родительских прав от имени Российской Федерации, суды фактически умаляют и ограничивают права несовершеннолетних граждан России и лишают их будущего.
В тех случаях, когда суды все же выносят решения по вышеуказанным искам, но дети, оставшиеся без попечения родителей, остаются под одной крышей с бывшими родителями в дальнейшем, как и прежде, не применяется ст. 98 Жилищного кодекса РСФСР - выселение виновных за невозможностью совместного проживания, а также принудительный обмен общего жилья.
Московские суды исходят из того, что факты, ставшие основанием для лишения родительских прав, не могут быть преюдициальными по делам о выселении без предоставления другого жилого помещения или по искам о вселении бывших родителей на жилую площадь детей.
Недостойные родители теряют по действующему законодательству в основном те права, которыми они пренебрегали и до вынесения судебного решения: право на воспитание и образование ребенка, право на представление и защиту его интересов, право на истребование ребенка от других лиц, право быть усыновителями, опекунами, приемными родителями и т.д.
Что же касается жилищных прав родителей, сделавших невыносимой и недостойной жизнь своих детей, то они незыблемы и охраняются ст. 40 Конституции РФ. Родители остаются не только собственниками, но и нанимателями жилья со всем объемом принадлежащих им гарантий.
Отец или мать могут годами не видеть ребенка, не заботиться и не вспоминать о нем, однако когда им захочется вернуться в московское жилье, они сделают это беспрепятственно, а если опекун или родственники бывших сына или дочери будут возражать, суд защитит права взрослых.
Судья Чертановского районного суда г. Москвы И-ва Е.В. вынесла решение о вселении лишенной в 2002 году родительских прав Г-ной О.В. к 11-летнему Артему и отказала в иске бабушке и опекуну Артема о выселении бывшей матери за невозможностью совместного проживания.
Отец мальчика умер в 2001 году. Еще за год до смерти мужа Г-на О.В. исчезла из дома, оставив сына престарелым бабушке и дедушке со стороны отца. Перед этим она злоупотребляла спиртными напитками, нецензурно бранилась, кричала на ребенка, его воспитанием и учебой не интересовалась, за больным мужем не ухаживала. В 2001 году после смерти Г-на Е.В. его мать назначили опекуном внука, а через год лишили Г-ну О.В. родительских прав. Все это время бабушка и дедушка мальчика учили, лечили, обували и одевали ребенка, водили его в театр и на концерты, то есть стали ему настоящими родителями. В 2003 г. Г-на О.В. появилась в Москве, поселилась с сожителем в соседнем с ребенком доме и попыталась восстановиться в родительских правах, но суд отказал ей в этом. Через 3,5 месяца тот же Чертановский суд рассматривал иск бабушки ребенка к его бывшей матери о ее выселении за невозможностью совместного проживания и иск Г-ной О.В. о вселении и разделе жилья.
Из заявления Артема Уполномоченному: "Я не хочу, чтобы мама вернулась ко мне домой. Потому что она опять будет пьянствовать со своими друзьями и орать на меня. Я очень боюсь маму, потому что когда я был маленький, она меня била и кричала матерными словами. Если бы мама вернулась домой, я бы спрятался от нее в другой комнате".
Однако судью И-ву Е.В., в нарушение ст. 57 Семейного кодекса РФ, мнение мальчика не интересовало. Орган опеки и попечительства, который категорически возражал против вселения Г-ной О.В., также был отстранен от участия в деле.
Сам Артем в число истцов включен не был, хотя правоспособностью по закону обладают все граждане независимо от возраста.
Отказывая в иске о выселении и вселяя "биологическую" мать Артема, суд предыдущие свои решения в части лишения родительских прав Г-ной О.В. во внимание не принял. Более того, суд записал, что мать была лишена родительских прав "не во время проживания с ребенком ввиду ее противоправных или некорректных действий в отношении него, а именно намного позже ввиду ее самоустранения от его воспитания. Ответчица ушла из дома окончательно в ноябре 2000 года, в то время как лишена родительских прав была в феврале 2002 года".
Таким образом, судья И-ва О.В., вероятно, полагает, что уклонение от выполнения родительских обязанностей и содержания сына, заботы о нем, защиты его интересов, то есть то, что стало основанием для лишения матери родительских прав и взыскания алиментов, - действия по отношению к ребенку правомерные и корректные. Судья не согласилась с объяснениями свидетелей - соседей по дому о недостойном поведении Г-ной О.В., о равнодушии к судьбе ребенка в течение трех лет. Зато характеристика из магазина, где ответчица работает 3 месяца, и объяснения коллег о том, что Г-на О.В. в пьяном виде "не была замечена", позволили суду сделать вывод о возможности ее совместного проживания с 11-летним ребенком.
"Суд, - пишет И-ва Е.В., - не вправе произвольно, т.е. безо всяких оснований, лишать ее (Г-ну О.В.) предоставленного ей законом права (на жилище)". Раз в иске опекуну ребенка о выселении отказано, "иск Г-ной О.В. о вселении, имеющей целью восстановление своих жилищных прав, должен быть удовлетворен".
А как же быть с жилищными правами осиротевшего Артема? Ведь бывшая мама не только пыталась вселиться, но и превратить жилье ребенка в коммунальную квартиру, выделив себе комнату, где сейчас живет ее бывший сын. Суд отказал в разделе, но что будет с ребенком, когда Г-на О.В. вселится и просто так, безо всякого раздела будет жить в этой комнате? Сможет ли Артем "спрятаться от мамы" в других комнатах? Сможет ли бабушка защитить внука от человека, предавшего его 4 года назад? Суд не рассматривал эти вопросы, так как права Г-ной О.В. оказались более значимы, чем права ребенка.
В тех случаях, когда родитель, лишенный родительских прав, является собственником всего жилого помещения или части, его выселение вообще невозможно, так как лишение родительских прав родителя по законодательству РФ не является основанием для лишения его права собственности на жилое помещение, к каким бы пагубным последствиям не привело совместное проживание данного лица с ребенком.
Наряду с жалобами на необоснованные отказы в исках о лишении родительских прав к Уполномоченному обращаются граждане, которых пытаются лишить родительских прав по надуманным основаниям, не предусмотренным ст. 69 Семейного кодекса РФ.
С апреля 2003 года в Бутырском районном суде г. Москвы рассматривается иск комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав района Лианозово о лишении родительских прав З-вой О.М., которая вынуждена была добиваться устройства ее сына Сергея, 1989 г.р., в специализированное учреждение из-за его склонности к кражам, бродяжничеству и употреблению спиртного. Своими силами мать не могла обеспечить усиленный контроль над подростком и наблюдение специалистов. Ребенка по просьбе матери устроили в социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних "Отрадное", где ему были проведены медицинское и психологическое обследование, консультации психиатров, коррекция социально-бытовых навыков.
Как сообщила администрация реабилитационного центра, мать мальчика участвует в воспитании и содержании сына, на выходные и праздники берет его домой, консультируется со специалистами центра о сложившейся ситуации. Ребенок с нетерпением ждет приезда матери и подолгу с ней общается. Специалисты центра рекомендовали оставить подростка в их учреждении для дальнейшей реабилитации.
Тем не менее именно желание помочь сыну, активное участие в его судьбе было поставлено З-вой О.М. в вину. Как сообщили Уполномоченному из префектуры Северо-Восточного административного округа г. Москвы, матери мальчика "были даны разъяснения, что в детских госучреждениях могут находиться дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, с определенным статусом". Но так как ребенка из приюта, где он получает социальную, медицинскую и психологическую реабилитацию, З-ва О.М. не забирает и "не дает согласия на лишение ее родительских прав", члены комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципалитета "Лианозово" "единогласно проголосовали за решение о направлении в суд иска о лишении родительских прав".
Дело до настоящего времени судом не рассмотрено. Истцы не являются в суд, а мать мальчика так и не знает, в чем же она виновата перед своим тринадцатилетним сыном.
Таким образом, вместо того чтобы максимально поддержать проблемную семью, создавать условия, при которых родители детей с патологическим развитием личности получат реальную помощь, указать учреждение, куда можно временно поместить ребенка, когда контакт в семье отсутствует, органы по защите прав детей при поддержке исполнительной власти пытаются наказывать родителей и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
При рассмотрении дел о лишении родительских прав судами допускается неоправданная волокита, нарушаются сроки их рассмотрения. Распоряжением руководителя муниципального образования "Хорошево-Мневники" у граждан К. был отобран их сын, 1989 г.р., так как установлено, что родители не занимаются воспитанием ребенка, употребляют спиртные напитки, не работают, ребенок редко посещает школу, не имеет спального места, в доме отсутствуют продукты питания. В распоряжении от 07.04.2003 было указано, что в настоящее время в Хорошевской межрайонной прокуратуре находится материал по вопросу лишения родительских прав. Спустя почти пять месяцев (29.08.2003) в приют поступает новое распоряжение данного муниципалитета - уже о продлении срока пребывания несовершеннолетнего в социальном приюте и вновь указывается на то, что в Хорошевской межрайонной прокуратуре находятся материалы по вопросу лишения родительских прав отца и матери ребенка. Выяснилось, что вначале не могли в суде найти исковое заявление прокуратуры, в связи с чем прокуратура направила повторное заявление, затем дело откладывалось по причине неявки матери в судебное заседание и только в феврале 2004 года по делу было вынесено решение.
Кроме того, судами нередко допускается необоснованный отказ в приеме исковых заявлений о лишении родительских прав только по тем мотивам, что предъявлен иск не по месту жительства ответчика, чем нарушаются требования п. 3 ст. 29 ГПК РФ. Определением Бутырского районного суда отказано в приеме заявления о лишении родительских прав отца воспитанников М. со ссылкой, что иск предъявлен не по территориальности, хотя ставился вопрос и о взыскании алиментов, что позволяет предъявлять иски по месту нахождения истца. Подобных примеров множество.
Одной из форм злоупотребления правом является предъявление администрацией учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, или органами опеки и попечительства исков о лишении родительских прав родителей, которые по различным причинам отказались взять новорожденных из роддома и иных лечебных учреждений или отказались от них позднее в установленном законом порядке.
В течение 2002-2003 годов московские суды рассматривали десятки таких дел. Инициатива предъявления указанных исков исходила от ГУП "Моссоцгарантия", которое необоснованно требовало от администраций детских учреждений для детей-сирот Департаментов здравоохранения, образования, социальной защиты города Москвы решения суда о лишении родительских прав родителей "отказных", "подкинутых" и "оставленных" детей. В противном случае эти дети считались не имеющими статуса оставшихся без попечения родителей. Документы о предоставлении им благоустроенного жилого помещения по окончании пребывания под опекой государства или граждан в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 31.08.1999 № 797 не рассматривались.
Статьей 24 Основ законодательства об охране здоровья граждан РФ предусмотрено, что несовершеннолетние с недостатками физического или психического развития по заявлению родителей могут содержаться в учреждениях социальной защиты. В связи с чем отказ родителей взять ребенка из родильного дома не может рассматриваться как неправомерный.
Между тем необоснованные требования ГУП "Моссоцгарантия" к обязательному лишению родительских прав невзирая ни на что нередко приводили к тому, что спустя длительное время родителей лишали родительских прав, разрушая тем самым семьи, нанося непоправимый ущерб детям, воспитание которых они обеспечили бы впоследствии.
В 1985 году супруги Б. отказались от рожденного со множественными пороками развития ребенка и просили устроить его на государственное обеспечение в медицинское учреждение. Однако вследствие необоснованных требований ГУП "Моссоцгарантия" в июле 2002 года решением Хамовнического суда г. Москвы (судья С-ва Е.В.) вынесено решение о лишении их родительских прав.
Решением Черемушкинского районного суда (федеральный судья П-ров В.А.) 28.03.2003 лишены родительских прав С-ны С. и С. в отношении сына, 1986 г.р., от которого они отказались в родильном доме по причине тяжелого заболевания ребенка. Дело слушалось без участия ответчиков, которые иск признали и просили рассмотреть дело в свое отсутствие. При этом, как указано в решении суда, "доказательств наличия у ответчиков несовершеннолетних детей нет и, учитывая отсутствие таких сведений", с супругов взысканы алименты на содержание несовершеннолетнего в размере 1/4 их заработка. Между тем данное обстоятельство выяснено судом не было, на самом деле в семье воспитывается еще трое несовершеннолетних детей.
Администрация одной из школ-интернатов предъявила иск о лишении родительских прав гражданки Н., которая, будучи несовершеннолетней и не замужем, в тяжелом материальном положении родила девочку и отказалась от нее в роддоме. Девочка выросла и, когда встал вопрос об обеспечении ее жильем, ГУП "Моссоцгарантия" потребовало лишить мать родительских прав. Специалисты органов опеки и попечительства пришли обследовать жилищные условия женщины. Выяснилось, что она замужем, семья благополучная, в ней воспитываются трое детей. Узнав причину прихода представителей органа опеки и попечительства, муж ушел из семьи. Трое детей лишились отца.
С учетом сложившейся в городе практики можно однозначно сделать вывод, что суды просто штампуют решения о лишении родительских прав, не вникая в суть дела. По имеющимся сведениям, лишь один судья Перовского районного суда Ш-на Т.В. при рассмотрении иска администрации дома ребенка № 15 о лишении родительских прав гражданки Х. в отношении сына, 1999 г.р., от которого она отказалась при рождении, вынесла определение о прекращении производства по делу. В обоснование своего решения она совершенно справедливо указала, что ответчица передала свои родительские права государству, которое в силу ст. 121-123 Семейного кодекса РФ обязано их принять, так как отца у ребенка нет, никто из семьи усыновить его не пожелал, ребенок остался без попечения родителей. Суд обоснованно пришел к выводу, что у ответчицы нет родительских прав в отношении сына, а если прав нет, то и лишить их невозможно, так как невозможно взять то, чего нет.
24 декабря 2003 года Уполномоченный направил генеральному директору ГУП "Моссоцгарантия" Б-вой И.Ю. обращение о необоснованном характере требований сотрудников вышеуказанного предприятия. Состоялось совещание с участием Уполномоченного, руководства Департамента социальной защиты населения города Москвы и ГУП "Моссоцгарантия", на котором достигнута единая позиция о необоснованности требования о лишении родительских прав родителей, отказавшихся от своих детей в родильных домах, лечебных и иных учреждениях, а также родителей, оставивших своих детей в таких учреждениях.
Уполномоченный проинформировал руководство Департаментов здравоохранения, образования, социальной защиты населения города Москвы о результатах встречи и просил рекомендовать руководителям подведомственных учреждений принять меры, направленные на прекращение судом производства по указанным делам.
О судебном порядке установления статуса лица
как оставшегося без попечения родителей
Экономическое обнищание, социальное расслоение, деидеологизация общества, проникновение преступности во все сферы гражданско-правовых отношений привели к тому, что социальное сиротство стало обычным явлением жизни нашей страны, которая формально живет в условиях мира.
Государство не в состоянии реально укрепить институт семьи и обеспечить всем детям минимально необходимые условия для семейного воспитания. Поэтому, учитывая тенденцию к постоянному увеличению роста сирот при живых родителях, Государственная Дума Российской Федерации еще в 1996 году приняла Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". В развитие данного нормативного акта Правительство Москвы приняло постановление от 31.08.1999 № 797 "О мерах по социальной поддержке и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - выпускников детских домов и школ-интернатов".
Понятия детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа установлены в ч. 1 ст. 121 Семейного кодекса РФ и ст. 1 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ. Однако перечень оснований признания ребенка оставшимся без попечения родителей не является исчерпывающим.
Кроме того, законодательно не урегулирован порядок установления статуса социальных сирот в тех случаях, когда отсутствуют документы о смерти родителей, лишении их родительских прав, признании безвестно отсутствующими или умершими, недееспособными и т.д. Закон не предусматривает также и выдачи ребенку какого-либо документа единого образца, удостоверяющего факт отсутствия родительского попечения. Очень часто бывает, что родители фактически не воспитывали ребенка, но это обстоятельство не стало предметом государственного внимания и реагирования. Нередки случаи, когда социальный сирота находился в государственном детском учреждении (под опекой или попечительством гражданина), но его статус не был определен и он лишился не только родительского воспитания, содержания и заботы, но и государственной поддержки в период адаптации к самостоятельной жизни и становления в обществе.
В аппарат Уполномоченного в 2003 году обратились 12 социальных сирот и лиц из их числа в возрасте от 18 до 23 лет, которые из-за отсутствия родительского попечения и необходимого статуса не имеют крыши над головой, документов, удостоверяющих личность, имущества. Они не могут реализовать ни одно из своих конституционных прав, в том числе на жилище, образование, труд, охрану здоровья, медицинскую помощь и т.д. Некоторые из них уже имеют малолетних детей, которые, как и их родители, также стали бомжами.
Братья К-ов Я.С., 1983 г.р., и К-ов Д.С., 1984 г.р., с 1996 года ни разу не видели своих родителей и не общались с ними, проживали без оформления опеки и без регистрации у родственников в г. Москве. У сирот не было ни жилья, ни средств к существованию. Показав блестящие результаты во время учебы в школе-интернате, они не могли учиться дальше ввиду крайне тяжелого материального положения и отсутствия регистрации по месту жительства. Статус братьев К-ых до их совершеннолетия определен не был.
Уполномоченный участвовал в рассмотрении заявления в защиту прав социальных сирот в Хорошевском районном суде г. Москвы. После установления юридического факта того, что братья К-вы с 1996 года до совершеннолетия остались без попечения родителей, К-вы получили благоустроенное жилье, льготы при поступлении в вуз, зачислены на полное государственное обеспечение на период обучения в институте.
Б-нов А.Ю., 1981 г.р., считает своим отцом опекуна, который с 1995 года его воспитывал. До переезда к опекуну ребенок обучался во вспомогательной школе-интернате, откуда его не забирали даже на выходные дни. За время учебы и нахождения под опекой несовершеннолетний практически не встречался с родителями-алкоголиками, которые даже не вспоминали о том, что у них есть сын. Комнату, где раньше жил мальчик, превратили в притон для асоциальных граждан.
Однако по непонятным для Б-ва А.Ю. причинам ни опекун, ни органы опеки и попечительства до достижения ребенком возраста 18 лет не сочли необходимым защитить его права в суде путем предъявления иска о лишении супругов Б-вых родительских прав. В результате, став совершеннолетним, бывший подопечный остался без жилья, средств к существованию и каких-либо социальных льгот. Аппарат Уполномоченного оказал сироте квалифицированную юридическую помощь. Представитель Уполномоченного принял участие в суде, где помог Б-ву А.Ю. добиться установления его социального статуса "оставшегося без попечения родителей".
Еще один, к сожалению, типичный пример.
Душевнобольная мать совершеннолетнего Александра С. до десятилетнего возраста его не воспитывала, а затем, самовольно забрав из школы-интерната, жестоко избивала сына, не заботилась о нем, оставляла дома одного голодного и больного. В 14 лет подросток уже имел ряд хронических тяжелых заболеваний. Вскоре Александр С. лишился и московского жилья, оказавшись в ветхом доме в одной из деревень Тверской области, который впоследствии сгорел. С 15-летнего возраста он скитался, голодал. Бесчисленные обращения Александра С. в различные инстанции вплоть до Администрации Президента РФ никаких результатов не дали. Только в 2003 году в возрасте 24 лет при содействии Уполномоченного Александр С. получил паспорт гражданина РФ, трудоустроен, определен на учебу. В настоящее время в суде рассматривается составленное юристами аппарата Уполномоченного заявление об установлении факта оставления Александра С. в возрасте до 18 лет без попечения родителей, где Уполномоченный выступает в качестве заинтересованного лица.
Изучение действующего законодательства по данному вопросу показало, что отсутствует оговоренная законом или иным нормативным правовым актом внесудебная процедура установления фактов нахождения детей без попечения родителей до достижении ими совершеннолетия. Достигнув 18 лет, без обращения в суд эта категория социальных сирот - граждан РФ лишается права на социальную защиту в будущем.
В рамках действующего ГПК РФ имеется правовая возможность установления вышеуказанных фактов в суде в соответствии с главой 28 данного Кодекса путем установления фактов, имеющих юридическое значение.
К сожалению, до 2003 года в практике московских судов дела подобной категории не встречались. При этом в других регионах, в частности, в Самарской области, в 2000-2003 гг. имелась стабильная судебная практика по установлению правового статуса бывших подопечных и воспитанников государственных детских учреждений как лиц, оставшихся без попечения родителей.
Аппаратом Уполномоченного в 2003 году велась систематическая работа по расширению правоприменительной практики по установлению юридических фактов оставления лиц в несовершеннолетнем возрасте без попечения родителей. По всем делам, в которых в той или иной форме участвовал Уполномоченный или его представители, были вынесены решения, подтверждающие искомые факты. Это позволило сиротам в дальнейшем реализовать свои права на социальные льготы и помощь государства (бесплатное обучение в вузах с полным государственным обеспечением, повышенный размер стипендии, ежегодные пособия, внеочередное предоставление жилья и т.д.).
Кроме того, сотрудники аппарата Уполномоченного оказывали правовую помощь гражданам, сотрудникам детских учреждений, муниципалитетов и центров социального обслуживания населения по составлению заявлений об установлении факта оставления несовершеннолетних без попечения родителей, а также в сборе доказательств по данной категории дел.
К сожалению, не все суды города Москвы принимают заявления об установлении факта нахождения без попечения родителей, причем отказы в приеме заявлений грубо нарушают нормы ГПК РФ и являются препятствием к осуществлению заявителями конституционного права на судебную защиту.
Так, Е-вой Т.В., находившейся с раннего детства в различных сиротских учреждениях и воспитывающей в настоящее время ребенка-инвалида, дважды было отказано Кузьминским судом города Москвы (судья Ж-ва Н.И.) в приеме заявления на основании того, что она "не указала всех заинтересованных лиц, которые гарантируют предоставление льгот", а также должна была, по мнению суда, доказывать свой социальный статус только при предъявлении исков о праве на те или иные льготы.
Московский городской суд совершенно обоснованно дважды отменил определения судьи Ж-вой Н.И. и обязал ее рассмотреть заявление по существу.
Бутырский районный суд города Москвы отказал социальной сироте Т-ной Е.А. в приеме заявления, мотивировав отказ прежде всего тем, что "отмена отцовства, усыновления, а также лишение родительских прав и их восстановление допускается только в отношении несовершеннолетних детей".
Московский городской суд, отменяя незаконное определение об отказе в приеме заявлений, указал, что доводы судов первой инстанции выходят за пределы требований главы 28 ГПК РФ и являются произвольными.
Считаю, что целесообразно провести информационно-методическую работу с московскими судами по вышеуказанной категории дел для защиты прав граждан-заявителей и исключения ошибок и недоразумений при применении главы 28 ГПК РФ.
Нарушение права граждан на квалифицированную юридическую
помощь - одна из острейших и пока неразрешимых проблем
на пути судебной защиты прав детей
Конституцией Российской Федерации каждому гарантировано право на получение квалифицированной юридической помощи. От степени доступа к такой помощи в известной степени зависит уровень правового государства. Если доступ к ней имеют только достаточно обеспеченные слои населения, это еще не правовое государство.
На сегодняшний день цены на рынке адвокатских услуг настолько высоки, что воспользоваться юридической помощью может далеко не каждый нуждающийся в ней. А нуждаются как раз те граждане, которым не по карману заключить соглашение с адвокатом. Вот и обходятся, кто как может: кто обращается к юристам, практикующим в качестве представителей, кто советуется со знакомыми или коллегами по работе, кто сам изучает кодексы, надеясь на скорый и справедливый суд.
В аппарат Уполномоченного приходят люди, испробовавшие все способы.
Большинство - это те, кто даже не всегда в состоянии оплатить простую юридическую консультацию.
Бывают граждане, которые сетуют на то, что у них было два адвоката в суде, а толку никакого.
Иногда Уполномоченному и сотрудникам его аппарата приходится встречаться и с откровенными мошенниками, которые выдают себя за адвокатов, что нетрудно определить через пять минут разговора на юридические темы. Приходится просить их удалиться, чтобы разъяснить обратившемуся родителю или опекуну не только пути решения его проблемы, но и предостеречь от того, чтобы интересы детей и их законных представителей в суде представлял, мягко говоря, малограмотный в правовых вопросах и не очень порядочный человек. Не все прислушиваются к предостережениям специалистов, что наносит необратимый вред интересам несовершеннолетних.
Уполномоченный и его аппарат ведут огромную консультационную работу по всем отраслям права. Составляются разнообразные необходимые документы для правоохранительных органов, судов, органов прокуратуры, органов исполнительной власти и местного самоуправления, различных учреждений и организаций. Граждане получают справки по законодательству и в письменной форме. К консультационной работе привлечены не только штатные юристы, но и опытные московские адвокаты.
Некоторые заявители обращаются к Уполномоченному и сотрудникам его аппарата многократно. Отказать им невозможно, так как идти этим людям некуда, да и доверие к "традиционной" форме получения юридической помощи уже иссякло.
Для этого, увы, есть основания.
Изучая представленные документы, мы обнаруживали исковые заявления, кассационные и надзорные жалобы и другие бумаги, составленные на таком низком профессиональном уровне, что становится неловко за адвокатское сообщество.
К Уполномоченному обратилась М., опекун несовершеннолетнего сироты Артема, с просьбой оказать ей помощь в составлении жалобы в порядке надзора в президиум Московского городского суда.
Жалобу, составленную столичным адвокатом Г., вернули как не соответствующую процессуальным нормам. Текст жалобы на судебное решение по двум одновременно рассмотренным Чертановским районным судом г. Москвы искам занимал менее страницы. В жалобе не было ни одной ссылки на нормы материального или процессуального права. Ни одной выдержки из решения суда или протокола судебного заседания в подтверждение изложенных аргументов. Фамилии, имена, отчества и адреса лиц, участвовавших в деле, также отсутствовали.
Основания, по которым адвокат просила отменить незаконное решение, были изложены двенадцатью строчками рукописного текста.
Как рассказала М., адвокат Г. написала своей рукой именно эту жалобу, поручив клиентке переписать ее самостоятельно и направить в Московский городской суд.
Вполне допускаем, что М. не хватило средств для оплаты помощи адвоката в надзорной стадии процесса и суррогат жалобы был составлен в дополнение к предыдущим услугам.
Но разве адвокат не понимал, что подобный "документ" в Московском городском суде не примут, а бывшая клиентка будет напрасно надеяться, ждать, уповать на вышестоящую судебную инстанцию?
Разве не было известно столичному юристу, что решение суда о вселении в квартиру ребенка его матери, лишенной родительских прав, уже вступило в законную силу и может быть исполнено в любой день?
Разве стажированному специалисту не было понятно, чем может обернуться для малолетнего Артема возвращение в дом женщины, которую он боялся и ненавидел с первых лет жизни?
В конце концов, лучше бы адвокат вообще отказал М. в составлении жалобы в порядке надзора, чем оказал такую "помощь".
Вряд ли поможет матери двух больных детей М-вой защитить их жилищные права исковое заявление, составленное адвокатом столичной коллегии Н., о вселении доверительницы и взыскании морального ущерба.
Договор аренды на квартиру, принадлежащую Московской военной консерватории, истек для М-вых еще в 2002 году. Семья М-вой была снята с регистрационного учета весной 2003 года. М-ва просит вселить ее с детьми в квартиру, но не ставит вопрос о выселении Ш. из того же жилья.
Непонятно, как в случае удовлетворения иска 2 семьи будут жить в одной квартире, а семья Ш. еще при этом выплачивать М-вой 50000 рублей в счет возмещения морального вреда. Не сформулированы исковые требования к Московской военной консерватории как к ответчику.
Нормы ГПК РФ, постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 № 23 "О судебном решении" требуют, чтобы решение суда как акт правосудия, окончательно решающий дело, содержало исчерпывающие выводы, вытекающие из установленных фактов. Суд обязан установить, кто, какие конкретные действия и в чью пользу обязать произвести, за какой из сторон признано оспариваемое право.
Нарушая данные условия уже на стадии составления заявления в суд, адвокат тем самым предопределяет отсутствие результата своей деятельности по оказанию юридической помощи и представительства интересов М-вой в суде.
Особую тревогу вызывают факты неоказания адвокатами юридической помощи по уголовным делам несовершеннолетним или лицам в возрасте до 23 лет из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Владимир М-ев - круглый сирота, выпускник специализированного интерната для детей с отставанием в умственном и психическом развитии. В современной жизни ориентируется плохо. Состоял на учете в ПНД по месту жительства.
Естественно, что комната, предоставленная сироте по выходе из интерната, стала предметом пристального внимания и риелторов, предлагавших ее продать, и милиционеров, уговаривавших Володю вступить в брак с их "хорошими знакомыми" или сдать жилье "своим людям". Парень уже чуть было не лишился комнаты, но вмешательство общественной организации, защищающей права сирот, сохранило ему крышу над головой. Суд признал совершенную Владимиром сделку с жилым помещением недействительной, так как он не отдавал отчет своим действиям, то есть не понимал, какие документы подписывает и какая новая жизнь ему предстоит в деревенской глуши подальше от Москвы.
Однако после возврата комнаты Владимира М-ва стали часто приглашать в местное отделение милиции по поводу совершенных на данной территории краж. В конце концов, арестовали и обвинили в хищении мобильного телефона. Дело передали в Кунцевский районный суд. Друзья Владимира, узнав, что ему выделен бесплатный адвокат из близлежащей юридической консультации, решили с ним поговорить о судьбе подсудимого.
Защитник Б-ков В.П. из консультации № 75 МКА пообещал помочь, чтобы больного сироту не осудили, но попросил заплатить двести долларов. Таких денег не было, поэтому договорились о ста долларах, которые адвокат получил. Первый раз Б-ков В.П. встретился с подзащитным прямо перед судом. Разбирательство было недолгим. Больного Владимира М-ва (кстати, вернувшего мобильный телефон потерпевшей) осудили к шести годам лишения свободы.
Больше осужденный своего защитника не видел. Кассационную жалобу на приговор суда тот так и не подал, несмотря на просьбы социального педагога из сиротской общественной организации и друзей Володи. Сказал, чтобы этим занимался общественный защитник.
Необоснованный и жестокий приговор вступил в законную силу.
К сожалению, принятый в 2002 году Закон Российской Федерации "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" дал большие полномочия адвокатам, но не решил проблему доступности граждан к адвокатским услугам и улучшения качества юридической помощи.
Обращающиеся к нам граждане жалуются на те же сложности, что и год назад: хороших и доступных специалистов среди московских адвокатов не так уж много; иные руководствуются принципами "Получи с клиента сполна" и "Помни, что повесят не тебя". Принцип же "Сделай для клиента все, что возможно" стал неактуален. Плата зачастую взимается за каждое судебное заседание, за каждый правовой документ, составленный для осуществления защиты интересов клиента, и т.д. Адвокаты по уголовным делам не балуют своих подзащитных посещениями в следственных изоляторах до и после вынесения приговора, если это не оплачивается отдельно. Выбор защитника или представителя нередко происходит не по его профессиональным качествам, а по близости к судье, рассматривающему дело.
Несмотря на то что Уполномоченный и сотрудники его аппарата готовы оказывать бесплатную правовую помощь всем, кто приходит на прием или обращается к нам в иной форме, это не решает проблему защиты прав малоимущих жителей Москвы на получение квалифицированной юридической помощи.
Председатель Московской городской Думы Платонов В.М. внес в 2003 году проект закона города Москвы "О защите права малоимущих жителей города Москвы на получение квалифицированной юридической помощи", который определяет основания и порядок оказания малоимущим жителям Москвы юридической помощи, критерии, по которым граждане относятся к категории малоимущих.
Уполномоченный принимал участие в заседании комиссии по социальной политике Московской городской Думы, на котором обсуждался указанный законопроект, где высказал свои замечания и пожелания, касающиеся перечня случаев оказания бесплатной юридической помощи, а также порядка ее предоставления.
Считаю, что вопрос об оказании бесплатной (или на льготных основаниях) юридической помощи малоимущим гражданам Российской Федерации необходимо закрепить как на региональном, так и на федеральном уровне. Следует еще раз обсудить идею создания муниципальных или государственных адвокатских образований, деятельность которых будет исключительно направлена на оказание квалифицированной правовой помощи социально незащищенным гражданам во всех необходимых случаях и формах.
Нарушения жилищных прав детей
Практически половина обращений к Уполномоченному связана с нарушениями жилищных прав детей, из них каждое второе касается действий или бездействия органов исполнительной власти. В докладе Уполномоченного за 2002 год этой проблеме был посвящен целый раздел.
С сожалением должен констатировать, что в 2003 году никаких изменений к лучшему не произошло.
К Уполномоченному обратилась Н-ва А.П., занимающая с двумя детьми, 1983 г.р. и 1990 г.р., на праве пользования половину доли в одноэтажном деревянном доме 1936 года постройки по улице Синельниковской (район Южное Бутово). Н-ва А.П. зарегистрирована по указанному адресу с 1988 года. По данным БТИ, уже в 1991 году износ дома составлял 60%. По заключению МосжилНИИпроекта, на апрель 2003 года общий физический износ наружных и внутренних стен дома составляет 70%, перекрытий - 75%, крыши - 80%, аналогичный процент износа имеет место и для других конструкций. Пространственная жесткость здания нарушена. Древесина стен, пола, балок перекрытий поражена гнилью на 50% сечения. Все конструкции дома имеют внушительные перекосы, просадки и т.д. Состояние большинства конструкций дома предаварийное. Центр госсанэпиднадзора в ЮЗАО г. Москвы указал, что санитарно-техническое состояние дома неудовлетворительное.
Все это означает, что не только проживать, но даже заходить в этот дом опасно. Обстановка внутри сгнившего дома производит тяжелейшее, угнетающее впечатление.
Общественная жилищная комиссия при префекте Юго-Западного административного округа 08.01.2004 рекомендовала принять на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий семью Н-ой А.П. на общих основаниях как занимающую жилое помещение, признанное в установленном порядке непригодным для проживания и находящимся в предаварийном состоянии, и предоставить жилье в порядке очередности.
В 2003 году жилье получали очередники по общим основаниям 1982-1983 гг. постановки на учет. Члены окружной жилищной комиссии ЮЗАО, не дрогнув, посчитали, что семья Н-ной А.П. с несовершеннолетним ребенком сможет в течение 20 лет спокойно ожидать подхода очереди в полуразрушенном сарае, расположенном в столице Российской Федерации.
После очередного обращения Уполномоченного члены окружной комиссии проявили "невиданное сострадание", рекомендовав отселить данную семью до подхода очереди (опять же лет на двадцать) в комнату в коммуналке или предоставить жилье в маневренном фонде.
Вот наглядное подтверждение того, что конституционное право на жилище провозглашено для всех, а гарантировано немногим.
Таких абсурдных, незаконных, безнравственных по своей сути решений общественных жилищных комиссий огромное количество. Они прикрывают произвол чиновников из окружных управлений Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы.
Имеются решения, в которых жилищные комиссии, не стесняясь, явно выходят за пределы своих полномочий, при этом грубо нарушают права детей.
Уполномоченный обратился к префекту Юго-Западного административного округа в интересах несовершеннолетней П-ой А., 1994 г.р., которая с матерью П-ой А.В. - бывшей воспитанницей детского дома проживает в 3-комнатной квартире с четырьмя родственниками бывшего мужа. Жилая площадь квартиры 43,3 кв. м, две комнаты смежные, одна изолированная. Бывший муж П-ой А.В. - хронический наркоман, рецидивист, неоднократно судим, в том числе за нанесение тяжких телесных повреждений П-ой А.В. в присутствии малолетней дочери.
Учитывая, что в 2005 году бывший муж П-ой А.В. вернется из мест лишения свободы, что создаст угрозу жизни и здоровью выпускнице детского дома и ее ребенку, Уполномоченный просил признать П-ую А.В. с дочерью нуждающимися в улучшении жилищных условий и отселить из занимаемого жилого помещения.
В просьбе было отказано в связи с превышением на 0,2 кв. м на каждого проживающего нормы постановки на учет.
Однако члены комиссии, "переживая" за судьбу ребенка, "учитывая ситуацию в семье заявительницы", рекомендовали обратиться к Уполномоченному "с просьбой оказать содействие в размещении несовершеннолетней дочери П-ой А.С. в интернатное учреждение".
Уникальная по своей циничности рекомендация.
В 1988 году, в связи с обострением межнациональных отношений вынужденно покинув постоянное место жительства в г. Баку, в Москву прибыла Ч-ко З.К. с малолетней дочерью Юлианой, 1987 г.р. Ч-ко с дочерью поселилась в квартире своей сестры по адресу: ул. Нансена, д. 6, корп. 3. В 1989 году у Ч-ко родился сын Владислав. До 1994 года Ч-ко с детьми проживали с семьей сестры, вели общее хозяйство, оплачивали коммунальные услуги.
В 1994 году семья сестры Ч-ко в связи с изменением места службы мужа переехала в Московскую область.
Ч-ко с детьми продолжала проживать по указанному адресу, оплачивала коммунальные услуги, вопрос о выселении никто не ставил.
21.02.2003 Останкинский районный суд г. Москвы установил факт постоянного проживания Ч-ко на территории Москвы с декабря 1988 года.
В начале 2003 года в связи с предстоящим сносом дома сотрудники управы района Свиблово предпринимали неоднократные попытки вскрыть входную дверь квартиры, в которой проживала Ч-ко с детьми, и вывезти их вещи.
В апреле 2003 года семья Ч-ко была незаконно (без решения суда и санкции прокурора) выселена из занимаемого жилья и переселена в жилое помещение, находящееся в аварийном состоянии, расположенное по адресу: ул. Вересковая, д. 1. Строение должны были скоро снести из-за аварийного состояния. То место, где оказались Юлиана и Владислав, не имело ничего общего с понятием "жилое помещение": отсутствовал пол, водопровод, все было разбито и разрушено.
Власть грубо нарушила конституционные права матери с детьми: на жилище и его неприкосновенность, на имущество и частную собственность, на защиту материнства, детства и семьи со стороны государства.
Неоднократные обращения Уполномоченного к префекту Северо-Восточного административного округа, Останкинскому межрайонному прокурору по вопросу защиты жилищных прав семьи Ч-ко положительных результатов не дали.
Впереди очередное выселение женщины с несовершеннолетними детьми на улицу "в связи со сносом дома".
Поражает устойчивое нежелание органов исполнительной власти СВАО решить проблему граждан РФ, ставших жертвами социальных потрясений.
Поражает глухое равнодушие и безответственность московских чиновников.
Удивляет колоссальный разрыв между декларируемой Мэром Москвы и членами Московского Правительства поддержкой наших соотечественников за рубежом и отношением к конкретной судьбе, конкретным проблемам этих же людей здесь в Москве.
В течение длительного времени Уполномоченный пытается защитить жилищные права десятилетнего Егора Ш., который со своей мамой П-ой Л.А., ее бывшим мужем и его родственниками (всего 6 человек) проживает в малогабаритной трехкомнатной квартире из 2 смежных комнат (10,2 и 17,1 кв. м, где живут 2 семьи) и изолированной комнаты 6 кв. м, где вынуждена находиться П-на с сыном.
Квартира расположена на 5-м этаже 5-этажного дома без лифта, размер кухни 5,4 кв. м, что исключает возможность улучшения жилищных условий семьи П-ой путем обмена или раздела квартиры. Из-за крайне тяжелого материального положения П-на не может решить вопрос улучшения жилищных условий за счет безвозмездных субсидий.
В комнате, где живет Егор с мамой, негде поставить ни кровать, ни стол. Ребенок спит на шкафу, уроки делает на табуретке. У него нет не только места для игр, но и для игрушек. Ш. не имеет возможности полноценно развиваться не только физически, но и психологически. У него резко ухудшились успеваемость и поведение в школе. Ребенок наблюдается у невропатолога.
В Российской Федерации норма жилой площади установлена в размере двенадцать кв. м на одного человека. На Егора Ш. и его мать фактически приходится по три кв. м на каждого. Но для чиновников отсутствие жизненного пространства - это не довод.
П-на с сыном поставлены на учет по улучшению жилищных условий в общем порядке в январе 2002 года, что исключает возможность решения жилищной проблемы Егора Ш. до его совершеннолетия.
Уполномоченный обращался к префекту Юго-Восточного административного округа, руководству Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы с просьбой о временном отселении П-ой с сыном без изменения договора жилищного найма до подхода очереди. Руководитель Департамента С-кин П.В. в отселении отказал, сославшись на то, что в Юго-Восточном административном округе отсутствует свободная жилая площадь в маневренном фонде.
Это означает, что у десятилетнего Егора жилье в Москве имеется только на бумаге, как и гарантии прав несовершеннолетнего - тоже только на бумаге.
С 2002 года на контроле Уполномоченного находится обращение К-вой О.В. в связи с нарушением жилищных прав ее подопечного С-ва А., 1997 г.р., и двоих детей заявительницы, 1999 и 2002 г.р.
К-ва О.В. с детьми и подопечным, а также сестрой С-ой Н.В., 1981 г.р., и матерью С-ой М.А. проживает в двухкомнатной квартире жилой площадью 32,7 кв. м, общей 54,3 кв. м в ЮВАО.
С-ва Н.В. в 2000 году лишена родительских прав в отношении С-вой А. за злоупотребление родительскими правами, асоциальный образ жизни, систематическое пьянство, скандалы в присутствии детей, избиение своей матери.
В январе 2003 года К-ва О.В. принята на учет по улучшению жилищных условий по категории "Общие основания". Это означает, что в течение многих лет все останется по-прежнему. Под одной крышей останутся и ребенок-сирота, и его постоянно пьяная мать, лишенная родительских прав, что противоречит нормам жилищного и семейного законодательства.
На неоднократные обращения Уполномоченного к префекту Юго-Восточного административного округа и начальнику управления Департамента жилищной политики и жилищного фонда в ЮВАО с просьбой о временном отселении К-вой О.В. с детьми и подопечным получены стандартные отписки о невозможности решения проблемы.
После обращения Уполномоченного к руководству Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы принято решение обеспечить лишенную родительских прав, асоциальную С-ву Н.В. отдельным жилым помещением.
Очевидно, что улучшение жилищных условий С-вой Н.В. - тупиковый путь решения проблемы. С большой вероятностью можно ожидать, что С-ва Н.В. продаст предоставленное жилье и вновь вернется в квартиру своей матери. В настоящее время С-ва Н.В. беременна, и ее сестра К-ва О.В. уверена, что скоро ей предстоит оформлять опеку над вторым ребенком.
В 2003 году ситуация с жильем в Москве ухудшилась и за счет незаконных сделок с жилой площадью, где проживают несовершеннолетние.
Как ни парадоксально, но после принятия Конституционным Судом Российской Федерации 21.04.2003 постановления № 6-П, защищающего права добросовестного приобретателя, бездомных семей с детьми в столице стало больше.
Суть данного постановления заключается в том, что собственник жилья, совершивший сделку по его отчуждению с нарушением закона, не вправе предъявлять иск к добросовестному приобретателю имущества о возврате полученного в натуре. В иске о возврате имущества должно быть отказано, даже если первоначальная сделка признается недействительной по основаниям, установленным Гражданским кодексом РФ.
Благие намерения, которыми руководствовался Конституционный Суд РФ, создали тяжелейшую ситуацию прежде всего для тех социально незащищенных граждан, которые стали жертвами жилищных мошенников и теперь не могут рассчитывать на восстановление нарушенных прав в суде.
До апреля 2003 года от несовершенства закона и безнаказанности аферистов страдали покупатели жилой площади в Москве, вложившие свои деньги в жилье, приобретенное продавцами нечестным путем. Теперь же на улице оказались те владельцы квартир и комнат, которые, "не ведая, что творят", меняли, продавали, дарили московские метры, а сами оказывались за сотни километров от столицы, и с ними их дети.
Старики и сироты, инвалиды и душевнобольные, да и просто не отягощенные житейской или риелторской мудростью обычные люди, фактически лишились права на государственную, в том числе и судебную, защиту своих законных интересов.
К примеру, существует особая категория дел, когда родители-алкоголики продают жилье без согласия органов опеки и попечительства и ничего взамен не приобретают или меняют его на другое, которого нет в природе - только на бумаге.
В дальнейшем бывшие жители Москвы умирают или пропадают без вести, а их дети оказываются без жилья вообще.
Суды в таких случаях указывают в своих решениях, что права детей нарушаются, но жилье им не возвращают, так как покупатели детских квартир и комнат признаются добросовестными приобретателями.
Предоставление другого жилого помещения таким лицам не предусмотрено, и несовершеннолетние становятся бомжами.
В Останкинский районный суд г. Москвы обратились супруги П. с иском о признании их добросовестными приобретателями и выселении прежних жильцов, в числе которых пятеро детей Ф-их. В свою очередь, ответчики оспаривали куплю-продажу их 3-комнатной квартиры на северо-востоке Москвы, которую мать несовершеннолетних приватизировала только на себя и продала. Никакого другого жилья она покупать не собиралась и вскоре после продажи квартиры была лишена родительских прав.
Суд отказал в признании сделок недействительными, удовлетворил иск последних собственников квартиры - добросовестных приобретателей П. и выселил пятерых детей Ф-их на улицу.
В еще худшем положении оказался несовершеннолетний Никита С., который уже несколько лет скитается с матерью по чужим углам из-за правовой неразберихи в регулировании отношений, связанных с отчуждением жилья.
Мать Елена Б. и сын Никита С. мечтали выехать из коммунальной квартиры, что им удалось благодаря энергичному риелтору, который взялся обеспечить бывших соседей отдельным жильем.
Для семьи Елены Б. он подобрал маленькую двухкомнатную квартиру, собственник которой недавно ее приобрел у В.Г., переехавшего в Тверскую область.
Ни Б., ни ее родственники не догадывались, что стали жертвами аферистов. Как только мать с сыном вселились в отдельное жилье, из Тверской области вернулся В.Г. и заявил о своих правах на квартиру. Ему удалось доказать в суде, что человек, которому он еще раньше продал недвижимость, воспользовался тем, что хозяин жилья увлекается спиртным, и обманул его.
Б. и ее сына выселили из квартиры алкоголика и сняли отовсюду с регистрационного учета.
С точки зрения московских правил, мать и ребенок стали изгоями.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации, запрещавшее подобные действия, в тот период было еще в проекте.
Оставшись на улице с ребенком, Елена Б. попыталась восстановить свои права на комнату в коммунальной квартире - хоть неважное, но все-таки жилье. Но и в этот раз защитить свое конституционное право иметь крышу над головой Б. не сумела. К., скупившая все комнаты жильцов бывшей коммуналки, в том числе и комнату Б., заявила о том, что с апреля 2003 года отвечает требованиям, предъявляемым к добросовестному приобретателю, и жилье не отдаст.
Б. с сыном посчитали, что также имели полное право не отдавать алкоголику В.Г. его квартиру, так как купили ее "по цепочке" и знать не знали об образе жизни первого хозяина и о том, что он продавал жилье безо всякого желания. Однако иск о признании Б. добросовестным приобретателем по основаниям, указанным в вышеупомянутом постановлении Конституционного Суда РФ, Останкинским районным судом г. Москвы принят не был.
Не следует думать, что именно Останкинский районный суд г. Москвы так несправедлив к гражданам. На самом деле после установления запрета на изъятие имущества у добросовестного приобретателя в судебной практике по делам о признании сделок недействительными царят хаос и неразбериха.
Вначале из-за отсутствия директивных указаний сверху такие дела под разными предлогами откладывались. Затем появились первые решения: сделки признать недействительными, но жилье у нынешних собственников - добросовестных приобретателей не отнимать, то есть нарушенные жилищные права граждан, оставшихся на улице, не восстанавливать.
Суды перестали принимать во внимание даже акты судебно-психиатрических экспертиз, проведенных на самом высшем уровне и не оставлявших сомнений в том, что участники рынка жилья, ставшие бездомными, не понимали, чем для них обернется подписание договоров о продаже квартир.
Уполномоченному известны случаи, когда прокуроры один за другим отказывались от исков в интересах сирот, тяжелобольных, умственно отсталых, если возникал спор по сделкам с их жилой площадью с целью возврата жилья пострадавшим. Делалось это, как правило, в форме неявки прокурора-заявителя в судебное заседание, после чего его иск оставляли без рассмотрения.
Прокуратура отстаивала свои заявления только в части признания сделок недействительными, а требования о признании права собственности за прежними владельцами или о выселении новых в суде не поддерживались.
Изучение данной проблемы привело к неутешительным выводам.
Во-первых, установившийся порядок судебной защиты прав граждан, потерявших свое жилье в результате его отчуждения, прежде всего выгоден жилищным мошенникам и риелторским фирмам.
Сложилась отработанная схема, по которой между добросовестным приобретателем и продавцом всегда находится посредник, который сразу же исчезает, как только выясняется, что покупатель продал ему жилье не по своей воле или с нарушением закона.
Этот посредник, привлекаемый судом в качестве ответчика, как показала практика, никогда в судебных заседаниях не участвует и за содеянное не отвечает, так как ни по месту жительства, ни по адресу фирмы отыскать его невозможно.
Подставное лицо, организовавшее заведомо незаконное изъятие жилой площади у одних и незаконную передачу его другим, выходит сухим из воды и безнаказанно продолжает свою преступную деятельность по завладению чужими деньгами.
Риелторские фирмы процветают, объясняя многочисленным клиентам-покупателям, что теперь ни при каких условиях бывшие собственники у них жилье не отнимут.
Вот и спорят между собой в суде один на один бездомный и бесправный продавец жилья и измученный неопределенностью и боязнью остаться на улице покупатель.
Как правило, и у того, и у другого есть дети, детство которых заканчивается с началом многолетних тяжб и совсем не детских проблем.
Во-вторых, государство, как и раньше, не несет никакой ответственности за оформление и регистрацию незаконных сделок, за насильственную миграцию социально незащищенных граждан, за детство без крыши над головой.
Прошел год с момента принятия постановления Конституционного Суда Российской Федерации № 6-П, однако в Москве не создан никакой механизм защиты жилищных прав населения, пострадавшего от незаконных сделок с недвижимостью.
Нет специального резервного жилищного фонда. Ни один нотариус, ни один чиновник, отвечающий за государственную регистрацию сделок, не был привлечен к материальной ответственности за ущерб, причиненный гражданам. Власти не озаботились проблемой бывших владельцев жилья, а ныне бездомных москвичей и не предложили им на время арендовать на максимально льготных условиях квартиры в ветхих домах или комнаты в общежитиях. Не создан страховой фонд на случай утраты жилья и т.д.
Отчаявшаяся от бездомной жизни Б., права которой отказался восстановить Останкинский районный суд г. Москвы, обратилась в июле 2003 года к руководству Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы с просьбой предоставить ей с ребенком хоть какое-нибудь жилье. Вместо жилья ей были даны рекомендации по обжалованию незаконных судебных решений и предложено "обратиться в исполнительные органы государственной власти г. Москвы по месту жительства с заявлением о принятии на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставлении жилого помещения в порядке существующей очередности".
Нет слов комментировать такую отписку.
К сожалению, не сделано практически ничего, чтобы остановить криминальный бизнес на рынке жилья и создать всем москвичам равные возможности в государственной защите своих жилищных прав, особенно прав бездомных детей, судьбы которых остались за рамками постановления Конституционного Суда Российской Федерации и деятельности законодательной и исполнительной власти города.
Анализируя и обобщая жилищные проблемы обратившихся в аппарат Уполномоченного, приходишь к выводу, что те, кто решают эти проблемы, просто прикрывают свою некомпетентность и равнодушие государственными интересами в ущерб интересам каждого отдельного человека, каждого конкретного ребенка.
Многие чиновники за бумагами не видят людей, их горя и безысходности, превратив общение с властью в "хождение по мукам".
Нарушения прав детей при выселении из домов,
подлежащих сносу
За истекший период Уполномоченным и сотрудниками его аппарата были выявлены грубые нарушения прав несовершеннолетних, в том числе их конституционного права на жилище при выселении из домов, подлежащих сносу.
Так, осенью 2002 года С-нов Д.Ю., 1993 г.р., вместе с матерью - инвалидом второй группы Ч-ной А.Н. стали бездомными, так как дом в Зеленограде, где семья была зарегистрирована и проживала до 2002 года, снесли. Однако никакого жилья до настоящего времени ни Дмитрию, ни его матери не предоставили.
Управление Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы в Зеленоградском административном округе отказывает в предоставлении жилья в связи со сносом дома, так как ни ребенок, ни Ч-на А.Н. не являлись собственниками комнаты в снесенном доме.
С-нов Ю.В., которому принадлежало жилье, с 1996 года там не живет. Местопребывание его неизвестно, отец ребенка периодически задерживался органами внутренних дел, в 1998 году был осужден к лишению свободы, а с 2002 года о нем нет вообще никаких сведений. В розыске собственника жилого помещения Ч-ной А.Н. отказывают.
Семье предложили однокомнатную квартиру по адресу: Зеленоград, корп. 605, кв. 41 на первом этаже, без балкона, однако и эта квартира, по мнению начальника Управления Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы в Зеленоградском административном округе Х-ой Т.А., вряд ли достанется ребенку и его больной матери.
По мнению Х-ой Т.А., Ч-на А.Н. и ее 10-летний сын должны доказать государству, что "сохранили право пользования" комнатой исчезнувшего С-ва Ю.В. Кроме того, квартира будет предоставлена С-ву Ю.В. по договору мены "при его объявлении".
Подобная позиция является неконституционной, что подтвердил Президиум Верховного Суда РФ в определении от 02.04.2003.
Как указал Верховный Суд РФ, ссылка на то, что собственник якобы обязан заключить договор мены на предоставляемое жилье, необоснованна и не предусмотрена ни гражданским, ни жилищным законодательством. Поскольку при сносе дома нарушаются законные права собственников квартиры, членов их семей, названные лица вправе требовать восстановления прав в полном объеме путем предоставления равноценного жилья без установления каких-либо встречных обязательств перед органами и организациями, обязанными восстановить их жилищные права.
Управление Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы в Зеленоградском административном округе не несет никакой ответственности за то, что полтора года десятилетний ребенок с матерью-инвалидом скитается. Мальчик школьного возраста вынужден из-за отсутствия жилья проживать у родственников, знакомых, просто случайных людей. Единственным источником существования семьи является пенсия матери, так как С-нов Ю.В. своего сына не содержит, ребенок часто болеет, состояние его здоровья резко ухудшилось. В настоящее время ему устанавливается инвалидность. Ч-на А.Н. обратилась в Зеленоградский окружной суд г. Москвы, но заявление ей было возвращено как оформленное ненадлежащим образом.
Большинство проблем возникает с месторасположением предоставляемого жилого помещения взамен имеющегося. Московским чиновникам выгоднее отселять людей в районы массовой застройки невзирая ни на что.
Согласно ст. 96 Жилищного кодекса РСФСР и Закону города Москвы от 09.09.1998 № 21-73 "О гарантиях города Москвы лицам, освобождающим жилые помещения" жителям домов, подлежащих сносу, жилая площадь предоставляется в административных границах города Москвы.
Однако никем не учитываются обстоятельства, при которых переселение в другой район или округ существенно ухудшает положение людей, особенно несовершеннолетних детей: не принимаются во внимание состояние здоровья ребенка, посещение им медицинских и образовательных учреждений, место проживания близких людей, которые принимают непосредственное участие в уходе за ребенком и заботе о нем, и т.д.
Москвичей переселяют из уже обжитого, благоустроенного и ставшего родным района в районы, где имеются серьезные проблемы с транспортом, отдаленностью от метро, неразвитостью инфраструктуры, плохой экологической обстановкой.
Как правило, жилищные органы предлагают людям квартиры в районах массовой застройки, например, таких как Марьино, Капотня, Северное и Южное Бутово, где земля значительно дешевле. В этих районах не просто недостаточно развита инфраструктура, но даже нет городских больниц. Как указывают обратившиеся, "скорую помощь" приходится ждать часами. Невелико количество средних общеобразовательных школ, не говоря уже о специализированных школах. Так, например, в Капотне расположено всего 3 школы на весь район.
К Уполномоченному обратилась К-ва Н.А. в защиту интересов своей малолетней дочери Марии К., 1997 г.р., проживающей по адресу: ул. Перовская, д. 36, корп. 3. В связи со сносом дома заочным решением Перовского районного суда г. Москвы от 25.12.2003 семья была выселена в Южное Бутово. В законную силу решение еще не вступило. При выселении К-вой с дочерью ни судом, ни префектурой Восточного округа не были учтены следующие обстоятельства: девочку воспитывает одна мать, так как отец ребенка лишен родительских прав и в настоящее время находится в розыске за злостное уклонение от уплаты алиментов; из-за крайне тяжелого материального положения К-ва Н.А. вынуждена много работать, и единственные, кто помогают ей в воспитании ребенка, - это ее родители, проживающие в Перово. К-ва Н.А. и ее дочь родились и выросли в этом районе, девочка посещает детский сад № 1031 и поликлинику № 31, расположенные рядом с домом. Совершенно очевидно, что переселение в Южное Бутово существенно ухудшит качество жизни ребенка, лишит права на уход и заботу со стороны матери и бабушки, повлияет на состояние здоровья девочки. Возникнут трудности с получением дошкольного и школьного образования.
Уполномоченным было направлено письмо префекту Восточного административного округа с изложением своей позиции по данному делу.
Особую обеспокоенность в плане нарушения прав детей при переселении в районы массовой застройки вызывают семьи, в составе которых имеются дети-инвалиды.
Ярким примером может служить ситуация, связанная с выселением А-вой И.В. вместе с несовершеннолетним ребенком-инвалидом Анастасией, 1986 г.р., из Северного административного округа в Южное Бутово. В 2002 году А-вой И.В. была приобретена квартира в Северном административном округе, так как в этом округе проживают все ее близкие родственники, которые помогают одинокой матери в лечении, содержании и воспитании тяжелобольного ребенка. При решении вопроса о предоставлении семье А-вых квартиры в Южном Бутово сотрудниками Управления Департамента жилищной политики и жилищного фонда города Москвы в Северном административном округе не были приняты во внимание предоставленные городской поликлиникой № 159 САО г. Москвы строгие рекомендации, из которых следует, что девочке в связи с имеющимся заболеванием противопоказаны длительные переезды, особенно в метро, проживание вблизи источников шума, на высоких этажах. Несоблюдение этих требований могло бы привести к существенному ухудшению состояния здоровья ребенка.
Администрация школы, где учится ребенок, в своем ходатайстве также указывала, что больной девочке очень трудно будет адаптироваться в новых условиях, а это приведет к низкой успеваемости и ухудшению состояния здоровья.
После неоднократных обращений Уполномоченного к префекту Северного административного округа семье А-вых была предоставлена квартира в САО.
Уполномоченного очень беспокоит тот факт, что суды стараются в кратчайшие сроки рассмотреть дела по искам префектур о выселении граждан из сносимых домов, тогда как другие категории дел рассматриваются месяцами и годами. Решения по этим делам исполняются немедленно, а зачастую до вступления их в законную силу, что приводит к нарушению жилищных и имущественных прав граждан. Совершенно очевидно, что при рассмотрении дел о выселении в связи со сносом домов суды изначально занимают позицию префектур, а не граждан. Закон, права и интересы граждан, в том числе несовершеннолетних детей, приносятся в жертву ради удобства органов исполнительной власти и инвесторов, выполнения любыми средствами программы ликвидации пятиэтажного и ветхого жилого фонда.
Одной из наиболее острых проблем, возникающих при сносе дома, является предоставление разным семьям одного жилого помещения.
Можно привести пример с предоставлением несовершеннолетнему Сергею К., оставшемуся без попечения родителей, жилой площади вместе с матерью К-вой Е.В., лишенной родительских прав.
Сергей К. с бывшей матерью и ее новой семьей владел на праве собственности трехкомнатной квартирой в аварийном доме, подлежащем сносу. В нарушение ст. 98 Жилищного кодекса РСФСР, постановления Правительства Москвы от 31.08.1999 № 797 "О мерах по социальной поддержке и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, - выпускников детских домов и школ-интернатов", на что неоднократно указывал муниципалитет "Кунцево", Управление Департамента жилищной политики и жилищного фонда г. Москвы в ЗАО отказало в предоставлении несовершеннолетнему Сергею К. квартиры отдельно от семьи матери. Только после ходатайства Уполномоченного префекту Западного административного округа жилищная комиссия приняла положительное решение о раздельном предоставлении жилой площади.
При рассмотрении судами исков префектур к гражданам об их выселении не учитываются заслуживающие внимания интересы выселяемых, в том числе данные об их состоянии здоровья.
Г-ин М.М. с дочерью Г-ной А.М., 1998 г.р., решением Черемушкинского районного суда был выселен в связи со сносом дома в однокомнатную квартиру. Во встречном иске Г-на М.М. о предоставлении ему с дочерью двухкомнатной квартиры в связи с тем, что он страдает прогрессирующим туберкулезом, который может перейти в открытую форму, было отказано.
Как и предполагали врачи, течение болезни Г-на М.М. обострилось и, несмотря на проведенное лечение, закрытая форма туберкулеза переросла в открытую.
Ребенок уже более года живет в условиях контакта с тяжелым инфекционным больным. Девочка поставлена на учет в противотуберкулезный диспансер № 4 г. Москвы как предрасположенная к данному заболеванию.
Конституционное право несовершеннолетней на охрану здоровья, гарантированное ребенку государством, государством же и нарушается.
Заместитель префекта Юго-Западного административного округа г. Москвы К-нов А.Л. предлагает "в установленном порядке" рассмотреть вопрос об улучшении жилищных условий семьи в будущем. То есть еще несколько лет как минимум пятилетний ребенок вынужден будет жить в условиях риска необратимого вреда его здоровью.
Считаю, что подобная позиция органов исполнительной власти недопустима.
Нередки случаи, когда возникает проблема с регистрацией на жилую площадь, подлежащую сносу, несовершеннолетних детей. Очень часто родителям отказывают в регистрации только что родившихся детей на их жилую площадь, ссылаясь на то обстоятельство, что дом подлежит сносу и регистрация в доме запрещена.
Таким образом, нарушается конституционное право несовершеннолетних детей на жилище (ст. 40 Конституции РФ), которое не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения.
К Уполномоченному обратился М-ов А.Я. в связи с нарушением жилищных прав его новорожденной дочери Нармины М., 2003 г.р., которую ЗАО "Моспромстрой" отказалось зарегистрировать на жилую площадь к отцу в общежитие. Отказывая в регистрации ребенка на площадь к отцу, девочку с момента рождения лишили права на бесплатную медицинскую помощь, что так особенно необходимо в ее возрасте, и целого ряда других прав.
К сожалению, исполнительная власть города при сносе домов и при переселении граждан не нацелена на интересы людей и тем более несовершеннолетних детей.
Никто не задумывается над тем, что люди не виноваты в том, что их дома обветшали или месторасположение их домов приглянулось богатым инвесторам, готовым заплатить любые деньги за конкретное место.
Возмущает и тот факт, что зачастую семьям с маленькими детьми выдают ордера на квартиры, где не подключены еще коммуникации, что приводит к невозможности проживания в таких условиях.
В районах сноса не строится необходимое для переселения количество стартовых домов.
Люди становятся жертвами произвола и равнодушия. И взрослые, и дети переживают тяжелейший стресс, связанный с принудительным переездом из обустроенных районов "на выселки".
Очень много надежд возлагалось на Закон города Москвы от 14.01.2004 № 1 "О внесении изменений и дополнений в Закон города Москвы от 09.09.1998 № 21-73 "О гарантиях города Москвы лицам, освобождающим жилые помещения", однако ни одно изменение не коснулось самых острых и наболевших проблем, связанных с переселением граждан в связи со сносом домов. В средствах массовой информации руководители города постоянно заявляют, что при сносе домов люди должны оставаться в районах, где они жили ранее, но на деле ни законодательная, ни исполнительная власть не собираются выполнять свои обещания. Вот и новый Закон жестко определяет порядок предоставления квартир в связи со сносом "в пределах городской черты".
Таким образом, сейчас, когда проблемы предоставления жилой площади в связи со сносом домов достигли своего пика, возникла острая необходимость решать их на законодательном уровне.
Следует принять нормативные акты, которые были бы нацелены прежде всего на соблюдение интересов москвичей.
О безопасности ребенка в большом городе
В службу Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве обратились жильцы дома, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Большая Академическая, д. 15, корп. 1, с заявлением об опасности для жизни и здоровья детей, возникшей в связи с размещением на первом этаже дома участка мировых судей.
Они обеспокоены тем, что вход в помещение суда располагается рядом с жилыми подъездами и детской площадкой во дворе дома. Опасения жильцов связаны с тем, что лица, в отношении которых будут слушаться уголовные дела, не смогут конвоироваться в суд в установленном порядке, так как спецтранспорт для перевозки задержанных, обвиняемых, осужденных не сможет проехать по узкому и заставленному автомашинами двору, что означает препровождение подсудимых до суда пешком по территории двора.
Уполномоченным с выездом на место была проведена проверка заявления жильцов дома, в ходе которой установлено, что главный и запасной входы в помещение суда расположены в непосредственной близости от входа в жилые подъезды № 7 и 8 (менее 2 метров) и детской площадки. Внутри дворовая часть дороги заставлена автомашинами, что безусловно создаст проблему для подъезда спецтранспорта непосредственно к запасному входу в помещение суда.
В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 17.12.1998 № 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" в компетенцию мирового судьи входит рассмотрение отдельных категорий уголовных дел о таких преступлениях, как причинение тяжкого или средней тяжести вреда здоровью в состоянии аффекта (ст. 113 УК РФ), побои (ст. 116 УК РФ), угроза убийством или причинением тяжкого вреда здоровью (ст. 199 УК РФ) и др.
Известна статистика, что каждый год в Москве совершается несколько побегов подсудимых во время конвоирования в суд. Полагаю, что в данной ситуации существует потенциальная опасность и для детей, и для взрослых жителей дома, чьи опасения имеют основания, поскольку отсутствие надлежащих условий для препровождения обвиняемых в зал судебного заседания создает благоприятную почву для побега преступников, захвата заложников и т.д. Профилактика предупреждения подобных преступлений связана в том числе и с правильным размещением участков суда.
Кроме того, сам по себе процесс конвоирования подсудимых в суд - не самое приятное и довольно тяжелое зрелище, а если оно еще будет происходить на глазах несовершеннолетних во дворе дома, то может оказать негативное воздействие на психику и детей, и взрослых.
С учетом выявленных обстоятельств дела Уполномоченным в адрес Управления по обеспечению деятельности мировых судей города Москвы, префекта Северного административного округа и Департамента имущества города Москвы были направлены обращения с просьбой рассмотреть вопрос об устройстве отдельного входа в помещение суда с улицы, а не со двора дома № 15, корп. 1 по ул. Большой Академической либо подборе другого помещения.
Из ответа префектуры Северного административного округа, к компетенции межведомственной комиссии которой относится выдача разрешения на переустройство помещения: "Нежилые помещения свободного назначения с отдельными входами на первом этаже указанного дома предусмотрены проектом здания... Вход в данное помещение при постройке здания был выполнен согласно проектной документации".
Между тем мне известно, что основная часть участков мировых судей в городе располагается в жилых домах и вопрос устройства новых входов с улицы был решен при проектировании выделенных префектурами помещений и выполнен в ходе проведения работ по капитальному ремонту.
Управление по обеспечению деятельности мировых судей города Москвы считает утверждения жителей о возможности конвоирования находящихся под стражей подсудимых через двор пешком надуманными по причине того, что "действующими правилами это категорически запрещено".
В компетенцию мирового судьи помимо названных категорий уголовных дел входит рассмотрение в первой инстанции дел, возникающих в основном из семейно-правовых, трудовых и имущественных отношений. И тот факт, что органы государственной власти города Москвы, реализуя положения судебной реформы о создании и введении института мировых судей, приняли решение о размещении судебных участков мировых судей в местах равной доступности для жителей, безусловно, является важной составляющей организации социальной среды и направлен в первую очередь на создание наиболее благоприятных условий для населения. Однако при этом необходимо учитывать и права жильцов, проживающих в домах, где располагаются мировые суды.
Когда мы говорим о безопасности ребенка в большом городе, в первую очередь имеем в виду безопасное пространство жизнедеятельности - физическую и социальную среду, позволяющую реализовать разнообразные потребности детей без угрозы для их благополучия. Этой проблемой занимаются различные службы города (милиция, органы опеки и попечительства, образовательные учреждения, здравоохранение, социальная защита и др.), в круг обязанностей которых входит обеспечение безопасности по отдельным показателям. Вместе с тем ряд параметров, представляющих потенциальную опасность для жизни и здоровья ребенка, остается за рамками их действия, поскольку не вписывается в функциональные обязанности этих служб. Ситуация, в которой оказались жильцы дома № 15, корп. 1 по улице Большой Академической, - подтверждение тому. Ведь для родителей имеет значение та опасность, которая может затронуть их собственного ребенка, и совершенно безразлична ее "ведомственная принадлежность".
Полагаю, что несмотря на затраченные средства на ремонт помещения для размещения участка мировых судей в жилом доме по адресу: ул. Большая Академическая, д. 15, корп. 1, ситуацию необходимо исправить в целях безопасности детей.
О нарушении родителями алиментных обязательств
В соответствии со статьей 80 Семейного кодекса Российской Федерации родители обязаны содержать своих несовершеннолетних детей. Пунктом 2 статьи 120 Семейного кодекса РФ установлено, что обязанность родителей содержать своих детей прекращается по достижении ими совершеннолетия, а также в случаях, когда дети приобретают полную дееспособность до достижения 18 лет (при вступлении в брак в случае снижения им брачного возраста или в результате эмансипации).
Закон предусматривает достаточно широкие возможности для родителей с целью определения порядка предоставления содержания своим детям. Так, родители вправе заключить соглашение о предоставлении содержания несовершеннолетним детям. В соответствии со статьей 100 Семейного кодекса РФ такое соглашение должно быть составлено в письменной форме и подлежит нотариальному удостоверению.
При отсутствии соглашения между родителями об уплате алиментов и непредоставлении детям содержания алименты взыскиваются в принудительном порядке через суд.
Тем не менее права детей на получение содержания от своих родителей очень часто нарушаются. В основном это связано с проблемами, с которыми сталкиваются родители при исполнении решения суда о принудительном взыскании алиментов.
По данным ГУВД г. Москвы, в 1998 году было зарегистрировано 1897 преступлений по признакам, предусмотренным ст. 157 Уголовного кодекса РФ (злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей), выявлено 1970 лиц, совершивших преступления.
В последующие годы наблюдалась стойкая тенденция к сокращению числа зарегистрированных преступлений по ст. 157 УК РФ: в 2002 году - 813 преступлений, что на 57,14% меньше, чем в 1998 году, а в 2003 году - 721 преступление. Таким образом, за 2003 год количество зарегистрированных преступлений сократилось на 11,3%, а число выявленных лиц, совершивших преступления, на 59,5%.
Специалисты полагают, что данная тенденция связана в том числе с сокрытием преступлений данной категории органами внутренних дел.
В 1998 году число дел, предварительное следствие по которым было приостановлено по основаниям, предусмотренным пп. 1-3 ст. 208 УПК РФ, составляло 0,4% от общего числа зарегистрированных преступлений. В 2002 году их количество возросло на 71% и составило 1,5% от общего числа зарегистрированных в 2002 году преступлений. Таким образом, за 5 лет в три раза увеличилось количество преступлений, по которым предварительное следствие приостановлено в связи с тем, что лицо, подлежащее привлечению к уголовной ответственности, не установлено, скрылось, его место нахождения неизвестно либо отсутствует возможность его участия в уголовном деле. Это свидетельствует о снижении эффективности оперативно-разыскных мероприятий.
В 2003 году к Уполномоченному продолжали поступать обращения по вопросу нарушения прав детей на получение содержания от родителей. Все обратившиеся - матери несовершеннолетних. По всем обращениям вступили в силу решения судов о взыскании алиментов. Более чем в трети случаев имело место уклонение от уплаты алиментов на содержание 2 детей. Каждое пятое обращение касалось нарушения права на содержание детей-инвалидов. Период задолженности составлял от 6 месяцев до 14 лет, из них в половине обращений - более 4 лет. Сумма задолженности составляла от 3000 до 600000 рублей.
При этом следует иметь в виду, что подавляющее число обратившихся матерей - люди небольшого достатка, с огромным трудом сводящие в семейном бюджете концы с концами. Для них и их детей взыскание алиментов - не прихоть, не абстрактное право, а единственная возможность выжить, приобрести для детей только самое необходимое - продукты, обувь, одежду, лекарства.
Примером наиболее злостного уклонения от уплаты алиментов является ситуация, в которую попала несовершеннолетняя Елена Т., 1989 г.р. Ее бывший отец Т-ов А.Л. имеет задолженность по алиментам за 14 лет. Размер задолженности составляет около 600000 рублей. В течение нескольких лет Т-ов А.Л. скрывал свое место работы, выплачивая ежемесячно как безработный по 880 рублей.
Т-ва И.В., взыскательница по исполнительному листу, указывает, что Т-ов А.Л. работал в двух организациях, однако с целью уклонения от уплаты алиментов и погашения задолженности отказывался сообщить, в каких именно.
Ранее Т-ов А.Л. неоднократно был судим за злостное уклонение от уплаты алиментов, в том числе отбывал наказание в местах лишения свободы.
Как указывает Т-ва И.В., она неоднократно обращалась в отдел службы судебных приставов по ЮАО г. Москвы, однако никакой помощи в исполнении судебного решения ей оказано не было. Имущества, на которое возможно наложить взыскание, у должника не оказалось. В его собственности находилась только 1/2 доли однокомнатной квартиры. В 2003 году должник умер, и исполнительное производство в связи с его смертью было прекращено.
Только в одном случае из всех обратившихся должник лишен родительских прав за уклонение от уплаты алиментов, и в одном осужден по ст. 157 УК РФ за злостное уклонение от уплаты алиментов условно, в нескольких случаях назначены исполнительные работы.
В качестве примера, когда службой судебных приставов был наложен арест на имущество должника, можно привести ситуацию о нарушении имущественных прав несовершеннолетнего инвалида детства Дмитрия П., 2001 г.р. Как сообщила мать ребенка П-ва М.Ю., отец злостно уклоняется от содержания сына, имеет задолженность по уплате алиментов в размере более 66000 рублей. По информации прокурора Западного административного округа г. Москвы, судебным приставом-исполнителем отдела службы судебных приставов по ЗАО г. Москвы был наложен арест на имущество должника, находящееся в квартире по месту его регистрации, составлена опись имущества, а также назначен специалист для проведения его оценки. Впоследствии имущество было реализовано, а задолженность перед ребенком частично погашена.
Каждый третий обратившийся сообщал, что должники уклоняются от работы, а в восьмидесяти процентах случаев скрывают место работы или реальный доход, представляя фиктивные справки о заработной плате.
К Уполномоченному обратилась гражданка З-ва Н.А. с жалобой на то обстоятельство, что отец ее ребенка-инвалида заведомо занижает сумму, которую он периодически выплачивает на содержание сына. Отец ребенка является высококлассным программистом, работал в ряде крупных иностранных компаний, в настоящее время является руководителем проекта в голландской компании. До перехода в данную фирму бывший муж заявительницы имел стабильный высокий доход, который начислялся неофициально. Заявление в суд о взыскании алиментов заявительница не подавала, так как бывший муж утверждал, что его официальная зарплата составляет лишь небольшую часть его доходов, поэтому если она представит исполнительный лист в бухгалтерию предприятия, то алименты будут гораздо меньше, чем та сумма, которую он выплачивает добровольно. Уполномоченным были получены данные из бухгалтерии организации, в которой работает должник. Указанные в справке суммы заработка должника действительно явно занижены и не соответствуют средним по Москве заработкам специалистов такого уровня.
Описанная ниже ситуация ярко характеризует бессилие судебных приставов, их несостоятельность в сфере защиты имущественных прав детей.
С декабря 1997 года З-ва Н.А. не получает алименты на содержание ребенка. В частности, З-ва Н.А. указывает конкретные факты злоупотребления своими обязанностями судебным приставом-исполнителем Видновского подразделения службы судебных приставов.
Письмом исполняющего обязанности начальника отдела по надзору за исполнением законов в сфере экономики прокуратуры Московской области от 20.10.2002 было подтверждено, что в течение 2 месяцев судебный пристав-исполнитель уклонялся от выполнения своих служебных обязанностей, ввел в заблуждение З-ву Н.А., заявив ей, что в отношении ее бывшего мужа возбуждено уголовное дело по статье 157 Уголовного кодекса Российской Федерации.
По данным фактам Видновским прокурором направлено представление старшему судебному приставу-исполнителю Видновского ПССП, однако ситуация остается прежней. Вопреки требованиям статей 144, 145 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации требования З-ой Н.А. от 14.02.2002 и 06.12.2002 о возбуждении в отношении должника уголовного дела по признакам статьи 157 Уголовного кодекса Российской Федерации не рассмотрены, в связи с чем в адрес начальника Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Московской области направлено представление об устранении указанного нарушения.
Однако до сих пор, как сообщает З-ва Н.А., никаких мер в отношении З-ва И.А. не принято. Несмотря на то что с марта 2003 года с З-ва И.А. взыскиваются средства на содержание сына, его задолженность составляет более 20000 рублей.
Благодаря вмешательству Уполномоченного через инспекцию по налогам и сборам ЗАО г. Москвы был выявлен истинный доход гражданина И., который на протяжении многих лет уклонялся от уплаты алиментов на несовершеннолетнего ребенка и имел задолженность более 40000 рублей за 114 месяцев. Установлено, что И. является предпринимателем и имеет доход за 1999-2001 гг. более 17 миллионов рублей. Судебным приставом-исполнителем ОССП по ЮЗАО г. Москвы в 2000 году было направлено представление о возбуждении в отношении должника уголовного дела по ст. 157 УК РФ. Однако дело было прекращено, так как должник выплатил сумму в размере 1100 рублей в счет погашения задолженности. Как было разъяснено заявительнице сотрудниками ОВД, в связи с этой выплатой "теряется злостность", обязательная для данного преступления, и уголовное дело должно быть прекращено. Как только отпадала угроза привлечения к уголовной ответственности, И. сразу же переставал выплачивать даже минимальные средства. Впоследствии судебные приставы-исполнители ОССП по ЮЗАО г. Москвы трижды обращались в ОВД с просьбой возбудить в отношении должника уголовное дело, и каждый раз оно прекращалось по той же причине. В настоящее время И. продолжает уклоняться от уплаты алиментов на содержание ребенка.
Уполномоченному и сотрудникам его аппарата требуются колоссальные усилия для того, чтобы достигнуть положительного результата по данной категории обращений. Полагаю, что это связано, во-первых, с тем, что нет реального правового механизма выявления истинных доходов должника, а также практики ареста, описи имущества должника и обращения на него взыскания. Фактически в нарушение закона розыск места работы должника и его имущества ложится на плечи взыскателя, что не дает никакого результата в силу его ограниченных возможностей. Кроме того, взыскатели мало информированы о полномочиях, которыми наделены судебные приставы по выявлению реальных доходов и места работы должника, а также розыску его имущества.
Несмотря на то что родители обязаны предоставлять своим детям достаточное содержание, в современном демократическом обществе практически нет возможности заставить родителей зарабатывать больше. Если родители не имеют доходов, доходы не регулярны или меньше прожиточного уровня, то невозможно их заставить зарабатывать больше.
В случаях, когда один из родителей скрывает место работы или занижает размер заработной платы, возможно обращение взыскания на имущество должника или привлечение его к уголовной ответственности. Если же у родителей нет достаточных доходов, то обязать их работать принудительно невозможно, так как это противоречило бы Конституции РФ.
Следовательно, при определении размера алиментов приходится иметь дело с ограниченными ресурсами плательщика.
В настоящее время любой гражданин может иметь неограниченное количество источников дохода. Ни налоговая полиция, ни судебный пристав-исполнитель, ни взыскатель алиментов не в состоянии их полностью выявить. В этом случае наиболее целесообразным представляется взыскание алиментов на содержание несовершеннолетних детей в твердой денежной сумме. Такой способ определения алиментов предусмотрен ст. 83 Семейного кодекса РФ. Он применяется, если родитель, обязанный выплачивать алименты, имеет нерегулярный, меняющийся заработок, а также в других случаях, если взыскание алиментов в долевом отношении к заработку или иному доходу родителя невозможно, затруднительно или существенно нарушает интересы одной из сторон. Подобное взыскание производится только в исковом порядке, а размер суммы определяется исходя из материального положения сторон и других заслуживающих внимания обстоятельств. Большая свобода суда при определении размера алиментов в твердой денежной сумме делает этот способ более пригодным в условиях рыночной экономики.
Имеются определенные особенности при взыскании алиментов на содержание детей, воспитывающихся в детских сиротских учреждениях. Дети в таких учреждениях находятся на полном государственном обеспечении, что не освобождает родителей от обязанности содержать своих детей. Однако содержание каждого из детей за счет причитающихся ему алиментов, во-первых, трудно осуществимо, так как их родители, как правило, вообще не имеют доходов или они меньше прожиточного минимума. Во-вторых, это привело бы к значительному финансовому неравенству между воспитанниками. С другой стороны, алименты предназначены для текущего содержания ребенка, и накопление их на счетах без возможности использования до совершеннолетия не отвечает самому назначению алиментов. Кроме того, инфляция обесценит эти деньги. Сотрудники же учреждений, в которых находятся дети, оставшиеся без попечения родителей, призванные осуществлять контроль за своевременным получением алиментов на ребенка, в этом не очень заинтересованы.
В 2003 году Уполномоченным была проведена проверка 15 учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Департаментов здравоохранения, образования, социальной защиты населения г. Москвы. Проблема взыскания алиментов в данных учреждениях стоит очень остро. В 9 проверенных детских домах и школах-интернатах работа по взысканию алиментов не ведется, из них в 3 учреждениях Уполномоченному была предоставлена информация о том, сколько воспитанников имеют право на получение алиментов. Только от 0,4% до 10% детей, имеющих право на получение содержания от родителей, получают алименты.
Такое положение связано во многом с нехваткой специалистов, в том числе социальных педагогов и юристов. Как правило, такие должности либо отсутствуют в штатном расписании, либо специалисты не имеют должной квалификации. Кроме того, как полагает администрация детских учреждений, налицо уклонение органов внутренних дел от возбуждения уголовных дел по признакам ст. 157 УК РФ и принятия реальных мер по розыску должника и установлению его места работы.
В Семейном кодексе РФ (ст. 84) была предпринята попытка найти компромиссное решение данной проблемы. Средства, выплачиваемые родителями на содержание детей, зачисляются на счета учреждения, в котором находится ребенок, и учитываются отдельно на каждого ребенка. Детские учреждения вправе помещать эти средства в банк для получения дохода. 50% полученного дохода используется на содержание детей. При этом детские учреждения используют их на содержание всех детей, а не только ребенка, которому выплачиваются алименты. Таким образом, детские учреждения становятся заинтересованными во взыскании алиментов с родителей ребенка и в размещении их в банк наиболее выгодным образом. После окончания детьми указанных учреждений суммы полученных алиментов и оставшиеся 50% дохода зачисляются на счет, открываемый на имя ребенка.
Еще одним из вариантов решения проблемы принудительного взыскания алиментов может быть применение опыта других стран, например, Израиля, где существует законодательное закрепление такого понятия, как "пособие-алименты". Пособие-алименты подлежит выплате тому родителю, в пользу которого вынесено решение суда о выплате алиментов. Указанное пособие выплачивается в сумме, установленной решением суда. Государство в лице государственного органа выплачивает ежемесячное пособие и принимает на себя исполнение всех процедур по принудительному исполнению решения суда. Если удается полностью взыскать сумму алиментов и эта сумма превышает размер выплачиваемого пособия, то государство компенсирует эту разницу лицу, в пользу которого присуждены алименты.
О некоторых аспектах работы по преодолению детской
беспризорности, безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних
Положение дел в этой сфере продолжает оставаться неудовлетворительным. Число находящихся в городе беспризорных и безнадзорных детей в 2003 году увеличилось. В органы внутренних дел за совершение правонарушений было доставлено 30313 несовершеннолетних - жителей г. Москвы, 1498 подростков совершили общественно опасные действия до достижения возраста уголовной ответственности, в органы внутренних дел доставлено 6725 несовершеннолетних за употребление спиртных напитков, 606 - за употребление наркотических, психотропных либо одурманивающих веществ.
Сложившаяся в городе система профилактики еще не обеспечивает необходимых мер противодействия, адекватных сложности и глубине проблемы, нередко носит фрагментарный характер и не сориентирована на индивидуальную реабилитационную работу. Взаимодействие всех звеньев системы профилактики не налажено.
Федеральный закон "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" установил, что основным органом координации и контроля деятельности всех органов и учреждений профилактики являются комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Однако по сути эти комиссии работают как и прежде на общественных началах и поэтому малоэффективно.
В Законе города Москвы "О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав" (ст. 5) предусмотрено, что в состав комиссии по делам несовершеннолетних входят председатель комиссии, заместитель председателя, ответственный секретарь, специалисты, имеющие опыт работы с несовершеннолетними. На деле ни одна из 135 комиссий города не имеет специалистов вовсе. Более того, если в 2002 году в комиссиях работало 193 штатных работника, то в 2003 году их число сократилось на 58 человек за счет заместителей председателей КДН и ЗП, их не стало ни в одной комиссии. В Межведомственной городской комиссии штатная должность предусмотрена лишь для ответственного секретаря.
На заседаниях комиссий всех уровней в 2003 году было рассмотрено 2324 дела о защите прав и законных интересов несовершеннолетних. Так или иначе были защищены права 1209 детей, в отношении же 1115 (практически каждого второго) никаких мер не принято вовсе.
Опекуном сироты Романа М. назначена его престарелая бабушка, которая не справлялась с воспитанием и обучением внука, о чем всем субъектам профилактики (КДН и ЗП, ПДН района Митино, органу опеки и попечительства, школе) было известно. С сентября 2001 по январь 2003 года несовершеннолетний не посещал школу, неоднократно избивал подростков, отнимал у них деньги и ценные вещи. Трижды выносились постановления об отказе в возбуждении уголовного дела вследствие недостижения возраста уголовной ответственности. В феврале 2002 года его поведение было рассмотрено на заседании КДН и ЗП, постановлением которой он был направлен в специальное учебно-воспитательное учреждение закрытого типа условно с испытательным сроком в течение трех месяцев.
Вместо того чтобы решить вопрос об отмене опеки и определении несовершеннолетнего в специальное учебно-воспитательное учреждение хотя бы открытого типа, которые в городе имеются, КДН и ЗП неоднократно привлекала к административной ответственности его бабушку-пенсионерку, а затем, не придумав ничего лучшего, направила несовершеннолетнего в ЦВСНП ГУВД г. Москвы на 30 суток. После отбытия несовершеннолетним указанного срока руководство Центра направило сообщения в управу района Митино и председателю комиссии по делам несовершеннолетних с рекомендацией предупредить опекуна об ответственности в соответствии с нормами административного кодекса.
Ознакомление с деятельностью Центра временного содержания (изоляции) несовершеннолетних правонарушителей ГУВД г. Москвы показало, что в городе сложилась порочная практика помещения туда несовершеннолетних. Подавляющее число несовершеннолетних, от 80 до 90%, помещается в Центр за совершение административных правонарушений и, как правило, за нарушение ст. 19.15 КоАП РФ (проживание гражданина Российской Федерации без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации) и ст. 18.8 (нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации). Взрослых за правонарушение, предусмотренное ст. 19.15 КоАП РФ, наказывают предупреждением или штрафом в размере одного минимального размера оплаты труда, а несовершеннолетних за то же самое лишают свободы.
Нарушения прав детей в этом вопросе допускаются как со стороны судов, так и работников милиции. При вынесении постановлений судьи не вникают в суть содеянного несовершеннолетним. При этом совершенно очевидно, что постановления готовятся работниками милиции, а судьи просто вписывают свою фамилию и ставят подпись с печатью. Ни в одном из постановлений не содержалось данных, приглашались ли в суд родители или законные представители несовершеннолетних, в ряде постановлений не указано, кем представлены материалы. Создается впечатление, что сам судья на улице схватил ребенка за руку и составил административный протокол.
В единичных постановлениях содержались сведения о том, что при рассмотрении материалов присутствовали прокурор и адвокат. Практически во всех постановлениях определяется срок содержания либо "30 суток", либо "до 30 суток". Редкие судьи указывают, как этого требует закон, поместить несовершеннолетнего в Центр "на время, необходимое для его устройства, но не свыше 30 суток". Подростки доставляются из ближайших субъектов Российской Федерации (Московская, Ивановская, Тульская, Костромская, Рязанская области и др.), и возможность их отправки домой, вызова родителей не требует такого длительного периода их содержания. Создается впечатление, что это надо лишь для наполняемости учреждения и создания видимости работы.
Постановлением судьи Люблинского районного суда города Москвы Д-вой Л.А. в мае 2003 года помещена в Центр несовершеннолетняя Анна А. за якобы совершенное ею административное правонарушение, предусмотренное ст. 19.15 КоАП РФ. Вместе с тем очевидно, что в соответствии с Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (статьи 12, 13) она нуждалась в помещении в приют как лицо, находящееся в социально опасном положении, для решения вопроса о ее дальнейшем устройстве. Судьей было установлено, что в январе 2001 года родители Анны были лишены родительских прав. Квартира, где зарегистрирована несовершеннолетняя, находилась в антисанитарном состоянии. Отец приносил в квартиру мусор с помойки, который они потом употребляли в пищу. Сама судья в постановлении указала, что ребенок находится в социально опасном положении. Вместе с тем, по надуманным основаниям (отсутствие документов) девочку на 30 суток лишили свободы.
Постановлением федерального судьи Бабушкинского районного суда П-ной Н.В. от 23.05.2003 по ходатайству начальника ОВД "Лосиноостровский" Р-ва О.М. необоснованно помещен в Центр на 30 суток несовершеннолетний Алексей Н. В своем постановлении судья сослался на нарушение несовершеннолетним ч. 1 ст. 19.15 КоАП РФ. Однако никакого правонарушения подростком допущено не было, он также нуждался в помощи со стороны государства, так как находился в социально опасном положении. Подросток родился в г. Москве. В 1989 году семья Н-вых по обменному ордеру якобы выехала в г. Полтаву. До Украины семья не доехала. Мать жила в Рязанской области, где в 2002 году умерла. Отец проживал с ребенком в Саратовской области, однако ребенок там зарегистрирован не был. В 2002 году отец привез его в Москву, где они проживали у родственницы. 17.05.2003 отец умер. То есть ребенок остался сиротой, без средств к существованию. Вместо оказания помощи его также лишили свободы. Такие факты не единичны.
Изучение материалов в Центре, а также данных, представленных ПДН ГУВД г. Москвы, обозначило проблему направления несовершеннолетних жителей города, совершивших общественно опасные деяния, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа.
В 2003 году на рассмотрение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав были направлены прекращенные уголовные дела и материалы об отказе в их возбуждении вследствие недостижения несовершеннолетними возраста уголовной ответственности на 1940 подростков. Комиссиями были приняты решения ходатайствовать перед судом о направлении 6 подростков в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа. В Центр по приговорам и постановлениям судей были помещены 2 несовершеннолетних для направления в спецучреждения. Однако реально направлен один.
Непонятны причины, по которым суды не направляют несовершеннолетних, совершивших общественно опасные деяния, в спецучилища закрытого типа, которые финансируются из федерального бюджета (учредитель - Минобразование России), в связи с чем не требуется никаких затрат на их содержание. Судьи крайне редко применяют ст. 92 УК РФ, назначая, скорее всего по привычке, условную меру наказания, которая не всегда является эффективной. В 2003 году из 250 подростков, совершивших преступления и состоявших на учете в ПДН, 53 были ранее судимы, из них 48 (90%) наказаны условно, то есть рецидив среди этой категории является значительным. В уголовно-исполнительные инспекции было направлено 86 ходатайств об отмене условного осуждения. Такого положения вполне можно было бы избежать, обеспечив подросткам психологическую, медицинскую, социальную реабилитацию и помимо этого получение профессионального образования в условиях спецучилища закрытого типа.
Подобное положение можно объяснить и тем, что несмотря на действие с 1999 года Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", Верховным Судом РФ судебная практика направления несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей не изучалась. Судам необходимые разъяснения не даны до сих пор.
По данным ГУВД г. Москвы, ежегодно требуется направлять в спецшколы закрытого типа по 50 человек. Однако в городе таких учреждений в настоящее время нет, и хотя распоряжением Правительства Москвы от 30.04.2003 г. предусмотрено строительство спецшколы, когда она начнет функционировать, неизвестно.
Между тем содержание несовершеннолетних москвичей в таких учреждениях других регионов требует значительных материальных затрат. Постановлением Правительства РФ от 25.04.1995 № 420 "Об утверждении Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением" предусмотрено, что содержание воспитанника в учреждении, расположенном вне региона, где находится место его постоянного проживания, осуществляется в соответствии с договором между регионами за счет средств направляющего региона (п. 85). Таким образом, оплачивать эти путевки должна управа района, однако в бюджетах управ данные расходы не предусмотрены, нет их и в бюджете города.
Между тем в Московской области действуют две спецшколы закрытого типа - Чеховская спецшкола для девочек и Каширская для мальчиков. При этом следует иметь в виду, что Московская область направляет своих подростков, совершивших общественно опасные деяния, в специальные учреждения закрытого типа через ЦВСНП ГУВД г. Москвы, поскольку в Московской области такого центра нет.
Поэтому вполне логично было бы предложить, что в рамках договора от 21.06.1999 "О взаимопомощи и взаимодействии Мэрии Москвы и Администрации Московской области" можно обсудить вопрос о возможности выделения для московских подростков мест в данных учреждениях на взаимной основе. Тем более, что в договоре содержится положение о том, что обеспечиваются равные возможности в получении среднего образования учащимися Московской области в школах города Москвы (статья 2).
Кроме того, законами города Москвы о бюджете выделяются значительные средства на содержание милиции общественной безопасности города, в том числе на мероприятия по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. На запрос, направленный полгода назад в ГУВД, выплачиваются ли средства на нужды ЦВСНП, ответа не последовало, хотя руководство ГУВД данной проблемой должно быть озабочено в первую очередь.
Всем известно, что основными причинами нахождения детей в социально опасном положении являются семейное неблагополучие и бесконтрольность со стороны родителей. Более того, к существовавшим ранее проблемам семьи, связанным с экономической обстановкой, добавились новые, нуждающиеся в разрешении: это разрушение нравственных ориентиров и самой ценности семейных отношений, жизненного уклада.
Только в 2003 году за беспризорность и бродяжничество в г. Москве задержано свыше 16,5 тысячи подростков, из них свыше двух тысяч - жители Москвы. На профилактическом учете в органах внутренних дел находится 6524 неблагополучных родителя. За 2003 год выявлено и поставлено на профилактический учет 4514 таких лиц. И эти цифры ежегодно увеличиваются.
За последние пять лет зарегистрировано 21 преступление, предусмотренное ст. 106 УК РФ, т.е. убийство матерью новорожденного ребенка, помимо этого на декабрь 2003 года в базе нераскрытых преступлений прошлых лет зарегистрировано 10 преступлений, возбужденных по данной статье. За этот же период возбуждено 239 уголовных дел по ст. 156 УК РФ за невыполнение родителями обязанностей по воспитанию несовершеннолетних, если это деяние связано с жестоким обращением с детьми, зарегистрировано 8 преступлений по ст. 152 УК РФ, предусматривающей ответственность за торговлю детьми.
Между тем работа с семьями не налажена. Здесь также отсутствует взаимодействие между органами и учреждениями системы профилактики, поэтому они зачастую выпадают из поля зрения многочисленных органов и учреждений. Отмечая рост социального сиротства, беспризорности и безнадзорности детей, органы и учреждения профилактики работают со следствием этого явления, не выясняя причины, а ведь именно семья является одним из главных факторов развития и воспитания ребенка. Жизнь детей, изъятых из семьи и помещенных в детские государственные учреждения, не может заменить им проживания с родителями. Помощь же семье уже, как правило, запоздала.
Ситуация усугубляется тем, что большинство семей не владеют информацией об организациях, работающих с семьей и детьми, о том, кто может помочь в решении тех или иных проблем. В этой связи представляется, что управами районов, муниципалитетами должны быть приняты меры осведомления своих жителей, куда и по каким вопросам можно обратиться в связи с возникшей ситуацией.
В 2003 году органами внутренних дел было направлено в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав 21303 протокола и материала на родителей, не выполняющих обязанности по воспитанию и содержанию детей. На заседаниях комиссий было рассмотрено лишь 4183 дела на родителей в целом, из них 1329 - по вопросам лишения родительских прав, об отобрании детей и ограничении дееспособности. Если даже учесть, что половина протоколов и материалов направлена на родителей, не являющихся жителями Москвы, то получается, что каждый второй родитель, проживающий в городе Москве, выпал из сферы профилактического воздействия. Ни городская, ни окружные и районные комиссии по делам несовершеннолетних не разбирались с причинами такого аномального явления, не занимались этим и органы внутренних дел.
К Уполномоченному обратилось руководство школы № 296 СВАО в связи с ситуацией, связанной с нарушением прав несовершеннолетнего Славы Г., учащегося школы. Мальчик более года находился в Москве, являясь лицом без определенного места жительства. Привезла его в Москву мать, психически больной человек, инвалид 2 группы. Отец ребенка неизвестен. Мать периодически помещалась в психиатрические больницы, оставляя сына одного без средств к существованию. Длительное время он оставался на улице, ночевал у друзей и в подъездах. Школа, к ее чести, предприняла все возможное, чтобы помочь ребенку. В соответствии со ст. 13 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и в соответствии с аналогичным законом города Москвы он подлежал устройству в учреждение социальной защиты населения, которое обязано круглосуточно принимать таких детей, причем даже по личному заявлению ребенка, где его могли бы накормить и дать возможность ночевать в человеческих условиях. С целью его устройства сотрудники аппарата Уполномоченного обращались в социальные приюты города, в том числе "Алтуфьево", "Хорошево-Мневники" и другие, в 7 Тушинскую больницу с просьбой принять ребенка, однако везде получили отказ. И только по нашему обращению в Департамент социальной защиты населения города Москвы несовершеннолетний был помещен в социально-реабилитационный центр для детей и подростков "Отрадное".
Хочу отметить, что в практике службы Уполномоченного это единственный случай, когда за помощью обратилась школа. Создается впечатление, что в других школах нет проблем с трудными детьми и нет нерадивых родителей, к которым надо принимать меры профилактики. В связи с этим напрашивается единственный вывод - никому не хочется выносить сор из избы.
Примером бездушия, формального отношения является судьба несовершеннолетнего сироты Виталия Е., который по вине нерадивых родителей лишился жилой площади в г. Москве и неизвестными лицами фиктивно был прописан в г. Подольске в квартире, принадлежащей другим лицам. В течение полутора лет подросток вынужден был ночевать в подъезде дома, где жил ранее. Жильцы дома подкармливали его и помогали, кто чем мог. Не зная, куда можно обращаться, жильцы направили письмо начальнику пенсионного фонда "Перово" с просьбой о помощи. Активную роль в судьбе несовершеннолетнего приняло профессиональное училище № 48. Спрашивается, где были органы опеки и попечительства, которые в соответствии с законом давали разрешение на сделку с его жильем, где была та же школа, в которой он, живя на лестничной клетке, окончил 9 классов, участковый милиции, который, кстати, проживал в этом же подъезде?
Об отсутствии взаимодействия между органами профилактики свидетельствует и отсутствие повседневной кропотливой работы с трудными подростками.
По поступившей к Уполномоченному информации, в ноябре 2003 года на заседании комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав муниципалитета "Лианозово" проводилась профилактическая беседа с гражданкой З. по вопросу воспитания сына Сергея Ф., состоящего на учете в подразделении по делам несовершеннолетних ОВД. В ходе рассмотрения в присутствии представителя Уполномоченного выяснилось, что сотрудники ОВД использовали Сергея, как и других состоящих на учете подростков, в качестве подставных лиц для составления административных протоколов на продавцов, продававших спиртные напитки несовершеннолетним. Причем на заседании комиссии инспектор по делам несовершеннолетних Н-ва Е.В. пояснила, что это практиковалось ранее, до введения нового административного кодекса. Руководитель муниципалитета, он же председатель КДН и ЗП, обещал разобраться с вопросом о недопустимости подобных "операций". В ответе же на соответствующий запрос Уполномоченного сообщил, что эти "данные не подтвердились, подросток неблагополучный" и "оставил за собой право доверять информации сотрудников ОВД района". Правда, какой информации, той, что прозвучала на заседании комиссии или какой-то иной, представленной в последующем, не сообщил. Просьбу Уполномоченного выслать в его адрес ту часть протокола, где данный вопиющий факт зафиксирован, просто проигнорировали.
Несмотря на создание широкого круга субъектов профилактики, положение не меняется. Компетентные лица не желают полноценно участвовать в разрешении проблем детской беспризорности и безнадзорности, некоторые из них видят свою задачу в улучшении статистических показателей на бумаге и увеличении цифр, показывающих объем работы, тогда как на самом деле ничего реально не делается.
Поступающая в службу Уполномоченного информация свидетельствует о том, что в Москве до сих пор существует порочная практика, когда окружные УВД "спускают" в ОВД районов цифры, сколько надо составить протоколов на подростков за совершение административных правонарушений и скольких детей надо доставить в больницы за безнадзорность. Очевидно, что такая политика является ничем иным, как показухой, созданием видимости активной борьбы с безнадзорностью несовершеннолетних. Если в 2002 году, по данным ГУВД г. Москвы, за безнадзорность было доставлено 7794 несовершеннолетних, то в 2003 году их число составило 16525.
Распространенным явлением стали и факты отбирания сотрудниками милиции детей у граждан Таджикистана, занимающихся на улицах города попрошайничеством. Причем на такого ребенка составляется акт о подкидывании, после чего его помещают в дом ребенка № 6, где на следующий же день появляется мать, которой ребенка возвращают. Цифры же о количестве детей, нуждающихся в помощи государства, и о принятых мерах по их устройству таким образом увеличиваются.
Такое отношение может иметь крайне негативные последствия как для детей, так и для их родителей.
Сотрудниками ОВД "Измайловский" в дом ребенка на основании акта о подкидывании был помещен мальчик, причем в акте было указано, что его родители не установлены. В связи с этим по указанию администрации учреждения при получении свидетельства о рождении ребенку были присвоены дата, год рождения, имя, фамилия и отчество М-ин В.А. с соответствующими прочерками в графах "Мать" и "Отец". На самом деле, как было установлено впоследствии, ребенок находился на попечении подруги матери, которая была арестована, при этом ребенок изъят из квартиры. Наверное, сотрудникам милиции не составляло особого труда выяснить данные о ребенке. Мать, вернувшись в Москву, длительное время искала сына, нашла и ей пришлось доказывать в суде, что она является его матерью, предъявив в числе других доказательств справку из родильного дома и свидетельство о рождении своего ребенка, имевшего совершенно другие имя и фамилию. Хорошо еще, что в данном случае ребенка не отдали на усыновление, так как имелись все правовые основания в соответствии со ст. 130 Семейного кодекса РФ.
В приюты, реабилитационные центры в настоящее время поступают подростки, которые запущены в образовательном плане. Это дети в возрасте 13-16 лет, ранее нигде не учившиеся или имеющие лишь начальное образование. Им необходима помощь, в связи с чем представляется, что в Москве по примеру других регионов (Республики Карелия, Пермской области) можно решить вопрос об открытии в учреждениях начального профессионального образования специальных групп для подростков, не имеющих основного общего образования, чтобы дать таким детям возможность одновременно получать профессию и образование.
Следует отметить, что состояние получения воспитанниками и выпускниками детских учреждений начального профессионального образования вызывает серьезное беспокойство. По данным Департамента образования города Москвы, в данных учреждениях обучается 1395 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Известно, что десятилетиями эта система являлась базой для социализации указанной категории несовершеннолетних. Однако сейчас выбор профессий крайне ограничен, поскольку лишь три учреждения имеют общежития, и нередко такие учащиеся после выпуска вынуждены ютиться на птичьих правах в интернатных учреждениях.
Из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, с нарушениями интеллекта в профессиональных училищах обучается 123 человека, где выбор профессий также ограничен четырьмя специальностями.
В 2003 году Правительством Москвы принято постановление, которым утверждено Положение о порядке назначения и выплаты именных стипендий Правительства Москвы студентам высших учебных заведений. Известно, что выплачиваются стипендии Мэра Москвы соотечественникам, проживающим в Латвии, Литве и Эстонии. Эти акции заслуживают всяческой поддержки и одобрения.
В связи с этим представляется целесообразным рассмотреть вопрос и о назначении именных стипендий Мэра или Правительства Москвы для социально незащищенных учащихся учреждений начального профессионального образования в целях социальной поддержки одаренных учащихся-сирот. Подобная помощь (конечно, особо отличившимся) явится для этой категории несовершеннолетних значительной поддержкой.
В субъектах Российской Федерации принимаются подобные решения с целью помочь детям, лишившимся попечения родителей, получить профессию, необходимую каждому конкретному региону. Согласно Федеральному закону "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (п. 6 ст. 6) ежегодное пособие на приобретение учебной литературы и письменных принадлежностей выплачивается обучающимся в учебных заведениях профессионального образования в размере трехмесячной стипендии. Однако Закон не конкретизирует, какой стипендии: установленной для обучающихся в данном учебном заведении или выплачиваемой учащимся-сиротам, т.е. повышенной, что вызывает правовую неопределенность и различное толкование этой нормы.
Кроме того, ст. 1 вышеназванного Закона, гарантируя полное государственное обеспечение лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 18 до 23 лет, прямо предусматривает его только для обучающихся в учреждениях среднего и высшего профессионального образования. Данное обстоятельство также вызывает на практике различное толкование этой нормы (в частности, при применении п. 2 ст. 6 Закона). В связи с этим представляется целесообразным внести в ст. 1 дополнение о том, что полное государственное обеспечение гарантируется и учащимся учреждений начального профессионального образования.
Пункт 5 ст. 5 Закона Российской Федерации "Об образовании" предусматривает, что в целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категория граждан, которым оказывается эта помощь, ее формы, размеры и источники устанавливаются федеральным законом. Такой закон до сих пор отсутствует.
Информирование школьников об органах, учреждениях
и должностных лицах, защищающих их права
Серьезной проблемой в вопросах защиты прав и законных интересов ребенка является неудовлетворительная информированность несовершеннолетних и их законных представителей об органах, учреждениях и должностных лицах, на которых законом возложена обязанность осуществлять контроль за соблюдением и защитой прав детей.
В пункте 4 статьи 9 Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" установлено: "В образовательных учреждениях и иных осуществляющих образовательный и воспитательный процессы учреждениях, а также в местах, доступных для детей и родителей (лиц, их заменяющих), вывешиваются тексты уставов, правил внутреннего распорядка таких учреждений; списки органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц (с указанием способов связи с ними) по месту нахождения образовательных и иных учреждений, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением, обеспечением и защитой прав ребенка".
Обращения к Уполномоченному свидетельствовали о том, что во многих образовательных учреждениях города Москвы указанная информация отсутствовала. В связи с этим 10 сентября 2003 года Уполномоченный обратился к руководителю Департамента образования города Москвы Кезиной Л.П. с предложением издать приказ, обязывающий руководителей учреждений, подведомственных Департаменту образования города Москвы, и предлагающий негосударственным образовательным учреждениям в двухнедельный срок принять меры по выполнению требований пункта 4 статьи 9 Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". Уполномоченным было рекомендовано в списках органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением, обеспечением и защитой прав ребенка, указать Правительство Москвы, Московскую городскую Думу, приемную депутата Московской городской Думы, Департамент образования города Москвы и его окружные управления, Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, префектуры административных округов, районные, окружные и городскую прокуратуру, районные суды, районные ОВД, окружные УВД, муниципалитеты районов как органы опеки и попечительства, районные и окружные комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
В результате руководителем Департамента образования города Москвы 3 октября 2003 года издан приказ № 884 "О выполнении требований Федерального закона от 24 июля 1998 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", предписывающий руководителям подведомственных образовательных учреждений в срок до 1 декабря 2003 года выполнить требование п. 4 ст. 9 указанного Федерального закона.
В 2004 году сотрудниками аппарата Уполномоченного будет проведен рейд по московским школам с целью проверки выполнения Федерального закона и приказа Департамента образования города Москвы от 03.10.2003 № 884.
О развитии института уполномоченных по правам
участников образовательного процесса
В 2003 году Южным окружным управлением образования была продолжена экспериментальная работа по введению в образовательных учреждениях уполномоченных по правам участников образовательного процесса.
С целью формирования правового пространства в школах округа разработана организационная система, способствующая развитию гражданско-правовой культуры участников образовательного процесса как составной части целостной системы учебно-воспитательной работы.
Создана правовая база функционирования института уполномоченных в учреждениях образования, осуществляется подготовка кадров, установлена тесная связь с Комитетом за гражданские права, Московской и Пермской школами прав человека, Волгоградским городским центром развития гражданского общества и др.
Стратегически верно избрана окружным управлением образования политика добровольного участия школ в эксперименте по мере их готовности - от получения информации по вопросам правового воспитания и образования всех участников образовательного процесса (ученик, учитель, родитель) и защиты прав детей до активного включения в реализацию проекта по всем его направлениям.
23 школы округа активно работают в экспериментальном режиме, и 15 школ включились в реализацию проекта с октября 2003 года, в настоящее время их представители обучаются на курсах по подготовке уполномоченных.
Уже сегодня можно говорить о том, что наличие подобных институтов является необходимым условием развития школы и признаком современной демократии. Реализация проекта способствует активизации деятельности советов школ, психологических служб и становится частью целостной системы учебно-воспитательной работы. Кроме того, эта программа помогает реализовать на практике уже существующие нормативные требования к организации учебного процесса, сформировать у учащихся и учителей толерантное отношение ко всему школьному сообществу и более глубокое осознание своих прав и обязанностей.
Следует отметить руководителя проекта - первого школьного омбудсмена в Российской Федерации (с 1998 года), учителя гимназии № 1552 Неповиннову Л.М., разработавшую модель института омбудсмена в средней школе, и начальника Южного окружного управления образования Минько Н.Г. Благодаря их инициативе и профессиональному подходу к делу положено начало формированию института уполномоченных в образовательных учреждениях.
Безусловно, такая деятельность заслуживает внимания и развития в других округах. В пользу перспективы тиражирования проекта говорит позиция руководителя Департамента образования города Москвы Кезиной Л.П., которая поддерживает идею введения в учреждениях образования должности школьного омбудсмена, с тем чтобы в первую очередь обеспечить защиту прав детей в школе и семье.
О нарушении прав детей средствами массовой информации
В последнее время на различных уровнях ставится вопрос о необходимости принятия мер по защите физического, психического и нравственного здоровья детей от пагубного влияния средств массовой информации. Тот обвал негативного влияния СМИ, который выливается на детские головы, обязательно скажется и уже сказывается на неокрепшей психике, состоянии здоровья, совершении несовершеннолетними правонарушений.
По данным социологического исследования в Юго-Западном административном округе города Москвы было обследовано 5,5 тыс. детей в возрасте от 13 до 17 лет, при этом установлено, что 12,5% учеников носят с собой кастеты, ножи, газовые баллончики.
За последние пять лет число зарегистрированных преступлений по ст. 242 УК РФ за незаконное изготовление в целях распространения, а также распространение и рекламирование порнографических материалов, торговлю печатными изданиями, кино- или видеоматериалами порнографического характера увеличилось на 77% (1999 г. - 77 преступлений, 2003 г. - 131). За этот же период возбуждено 63 уголовных дела по ст. 134 УК РФ, предусматривающей ответственность за половое сношение и иные действия сексуального характера с лицом, не достигшим возраста 14 лет, и 191 уголовное дело по ст. 135 за совершение развратных действий в отношении лиц, не достигших 14-летнего возраста.
По данным отдела судебной экспертизы несовершеннолетних при детской психиатрической больнице № 6 г. Москвы, со времени введения в 1997 году в действие нового УК РФ количество несовершеннолетних, проходивших психиатрическую экспертизу по уголовным делам, возросло в два раза. Из них 75% составляют потерпевшие от преступлений сексуальной направленности. В Московский ЦВСНП ежегодно помещается около 400 девочек, занимающихся проституцией.
Совет глав правительств Содружества Независимых Государств 30.11.2000 принял решение "О защите детства в государствах - участниках Содружества Независимых Государств", которым дано поручение соответствующим органам рассмотреть в числе других вопрос о регулировании деятельности электронных и печатных средств массовой информации в целях защиты физического, психического и нравственного здоровья детей от их разрушительного влияния.
В соответствии со ст. 37 Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" размещение в телеэфире информации эротического содержания должно осуществляться в установленное время - с 23.00 до 04.00. Согласно п. 2 ст. 14 Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" нормативы распространения печатной продукции, аудио- и видеопродукции, иной продукции, не рекомендуемой ребенку для пользования до достижения им возраста 16 лет, устанавливаются не только Федеральным законом, но и законами субъектов Российской Федерации.
В субъектах Российской Федерации опыт такой работы имеется. К примеру, в Красноярском крае принят Закон "Об охране общественной нравственности", одной из основных задач которого является ограждение несовершеннолетних от вредного воздействия продукции, создающей угрозу их моральному и физическому развитию. Однако на уровне конкретного региона данный вопрос комплексно решить сложно.
Вместе с тем, учитывая актуальность проблемы, полагаю необходимым начать разработку соответствующего проекта закона города Москвы. Аппарат Уполномоченного готов принять в этом самое активное участие.
Об участии Уполномоченного в нормотворческой деятельности
В соответствии со ст. 39 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом.
По состоянию на 1 октября 2003 года в учреждениях, подведомственных Департаментам здравоохранения, образования, социальной защиты населения города Москвы, воспитывались 1602 ребенка, переданных на воспитание государству по заявлению матери "О согласии на усыновление (удочерение)" (отказные), доставленных по акту органов внутренних дел "О доставлении подкинутого или заблудившегося ребенка" (подкидыши), доставленных по акту "Об оставлении ребенка в лечебно-профилактическом учреждении" (оставленные), которым в соответствии с федеральным законодательством пенсии не назначаются. Кроме того, на указанные категории несовершеннолетних невозможно взыскание алиментов. Таким образом, эти дети оказались в неравных условиях по сравнению с другими категориями детей, оставшихся без попечения родителей, определенных на воспитание в семью или детские учреждения и получающих алименты, пенсии по случаю потери кормильца или инвалидности. Перед Правительством Российской Федерации и Государственной Думой РФ в течение длительного времени неоднократно ставился вопрос о необходимости установления социальной пенсии отказным, подкинутым, оставленным детям. Однако на федеральном уровне проблема до сих пор не решена.
Учитывая, что Конституция РФ отнесла социальное обеспечение к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72, подп. "ж" п. 1), а Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (ст. 1, п. 5) установлено, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, регулируются нормативными актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации, 5 ноября 2003 года председатель комиссии по социальной политике Московской городской Думы Драгункина З.Ф. совместно с Уполномоченным направили первому заместителю Мэра Москвы в Правительстве Москвы Швецовой Л.И. проект постановления Правительства Москвы "О социальной пенсии города Москвы отдельным категориям детей, оставшихся без попечения родителей". К проекту прилагались Порядок назначения и выплаты социальной пенсии и финансово-экономическое обоснование. Было предложено установить особую ежемесячную городскую социальную выплату несовершеннолетним в возрасте от 0 до 18 лет из числа отказных, подкинутых и оставленных в размере базовой части трудовой пенсии по случаю потери кормильца, предусмотренной пунктом 1 статьи 16 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" для детей, потерявших обоих родителей (по состоянию на 31 декабря 2003 года - 450 рублей).
Предложение было принято, что нашло свое отражение в Комплексной программе мер социальной защиты жителей Москвы на 2004 год, утвержденной постановлением Правительства Москвы от 13.01.2004 № 5-ПП (п. 11 постановления, п. 16 раздела 1.1 Программы). Программой предусмотрено выделение в 2004 году на указанные цели 12 миллионов рублей из бюджета города. В настоящее время заканчивается согласование проектов постановления Правительства Москвы "О ежемесячной компенсационной выплате отдельным категориям детей, оставшихся без попечения родителей" и Порядка установления и выплаты ежемесячной компенсационной выплаты отдельным категориям детей, оставшихся без попечения родителей, представленных Департаментом социальной защиты населения города Москвы с учетом предложений Драгункиной З.Ф. и Уполномоченного.
Город Москва, как и Россия в целом, переживает "репродуктивный кризис", смертность превышает рождаемость. Стабильно растет число детей, рожденных вне зарегистрированного брака. На каждые три зарегистрированных брака в Москве приходится два официальных развода, в результате ежегодно более 20 тыс. детей остаются без одного из родителей.
Московская семья характеризуется малодетностью, средний размер семьи - 3,1 человека.
Если в целом по России каждый третий житель является несовершеннолетним, то в городе Москве - лишь каждый пятый.
В последние годы число многодетных семей постоянно сокращается. Прежде всего это связано с тем, что рождение ребенка влечет за собой социально-экономические проблемы прямого и косвенного характера. С одной стороны, возникает необходимость дополнительных материальных затрат на содержание нетрудоспособного члена семьи, а с другой стороны, родитель, занятый уходом за ребенком, временно теряет трудовой доход. Многодетность практически автоматически относит семью к группе малообеспеченных семей, нуждающихся в особой заботе государства.
Несмотря на принимаемые меры по социальной защите семей с детьми, многие московские многодетные семьи нуждаются в государственной поддержке, поскольку наибольшую часть своего бюджета приходится тратить на питание, одежду, обувь, образование, цены на которые постоянно растут. Нередко в аппарат Уполномоченного обращаются такие семьи, спрашивая, где можно получить материальную помощь или хотя бы одежду, обувь для детей.
В этой связи необходим закон, который бы устанавливал прежде всего статус многодетной семьи, гарантировал конкретные формы и меры ее поддержки. Постановление Правительства Москвы о социальной поддержке многодетных семей было принято в 1992 году.
Законы о мерах государственной поддержки многодетных семей приняты в Республике Башкортостан, Владимирской, Калининградской, Калужской областях. Готовятся - в Воронежской, Нижегородской областях и ряде других субъектов Российской Федерации.
Кроме того, во многих субъектах Российской Федерации приняты законы либо постановления о награждении многодетных матерей, родивших и достойно воспитавших пять или более детей. Так, в Сахалинской области принят Закон "О медали Сахалинской области "Материнская слава", во Владимирской области такие женщины награждаются почетным знаком "За доброту и милосердие", в Липецкой области учрежден почетный знак "Слава матери", в Республике Коми - ежегодный премиальный фонд, в Республике Мордовия и Новгородской области - Почетный диплом 3 степеней с вручением премий.
Председателем комиссии по социальной политике Московской городской Думы Драгункиной З.Ф. совместно с аппаратом Уполномоченного подготовлен проект закона города Москвы "О государственной поддержке многодетных семей в городе Москве", который находится на согласовании в заинтересованных органах исполнительной власти города. Надеюсь, что законопроект найдет понимание и поддержку.
Заключение
Данный доклад, как и предыдущий, не претендует на всеобъемлющий анализ ситуации с правами детей в городе Москве.
Приоритет в докладе неизбежно отдается вопросам, которые наиболее часто фигурируют в обращениях людей.
Уполномоченного и сотрудников его аппарата особенно тревожит большое количество жалоб на нарушение гражданских прав и свобод, особенно если эти нарушения исходят от сотрудников правоохранительных органов и касаются социально незащищенных слоев населения.
Яркой иллюстрацией того, что некоторым чиновникам в Москве "закон не писан", является противостояние выпускницы детского дома, одинокой матери К-вой и начальника паспортной службы ОВД "Арбат", капитана милиции Д-ва С.В.
К-ва - уроженка г. Москвы, гражданка Российской Федерации, до 2001 года имела регистрацию в г. Москве. В январе 2001 года по вине жилищных мошенников потеряла московское жилье и была зарегистрирована во Владимирской области. Сейчас К-ва временно зарегистрирована с маленьким ребенком на территории ОВД "Арбат".
В течение полутора лет К-ва не может заменить паспорт гражданина СССР на паспорт гражданина Российской Федерации, в чем ей отказывает Д-дов С.В. Данный отказ нарушает приказ МВД РФ от 24.05.2003 № 347 "О документировании отдельных категорий граждан Российской Федерации". Как следует из этого приказа, "при решении вопроса о замене паспорта гражданина СССР на паспорт гражданина Российской Федерации гражданин, зарегистрированный по месту жительства в одном субъекте Российской Федерации, а фактически проживающий или зарегистрированный по месту пребывания в другом субъекте Российской Федерации, может обратиться в органы внутренних дел Российской Федерации по месту пребывания или фактического проживания".
Однако начальник паспортной службы ОВД "Арбат" Д-ов С.В. не считает необходимым подчиняться приказу МВД, мотивируя это необходимостью "проведения проверки заявителя по соответствующим учетам".
К-ва обратилась в ГУВД г. Москвы. Ее обнадежили и заверили, что она может поменять паспорт и по месту пребывания, и там, где фактически живет. Достаточно прийти в ОВД, захватив с собой заявление, ксерокопию старого паспорта, 2 фотографии и денежную квитанцию. Никаких проверок, никаких учетов. Вручение паспорта, сообщили сироте, производится начальником паспортной службы, т.е. господином Д-вым С.В. Круг замкнулся.
Уполномоченный обратился к Министру внутренних дел РФ, приказы которого Д-ов С.В. игнорирует. Это дало положительный результат. Видимо, вопрос выдачи паспорта несчастной молодой женщине - компетенция Министра внутренних дел.
Пока шла переписка, другие ретивые чиновники отказывали К-вой в выдаче ее дочери детских пособий.
Получается, что в Российской Федерации дети порой отвечают не только за родителей, но и за капитанов милиции, нарушающих права даже маленького человека.
Доклад Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве наполнен нашей реальной жизнью, именно поэтому приведено множество конкретных фактов и ситуаций. К сожалению, не выдуманных, а существующих в действительности.
Хотелось бы, чтобы Мэр и члены Правительства Москвы, руководители органов исполнительной власти и местного самоуправления, депутаты Московской городской Думы, лица, возглавляющие правоохранительную и судебную систему города, представители средств массовой информации - все, кому не безразлично будущее наших детей, отнеслись со вниманием к поднятым в докладе проблемам.
Далеко не каждому, но все-таки многим несовершеннолетним москвичам нам удалось помочь в 2003 году.
Решая детские и недетские проблемы, Уполномоченный опирался на честных, грамотных, принципиальных и отзывчивых специалистов во всех областях, связанных с защитой прав детей.
Опирался просто на хороших и добрых людей, которых в нашем городе большинство.
Конструктивное сотрудничество ради детей со всеми уровнями и ветвями власти, организациями и предприятиями, жителями столицы будет продолжаться и в новом году.
Уполномоченный по правам ребенка
в городе Москве
А.И. Головань
------------------------------------------------------------------
--------------------
| | |
|
